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Examen de la Loi sur les grains du Canada

Document de discussion

Sommaire

La Loi sur les grains du Canada et ses règlements connexes encadrent le système d’assurance de la qualité des grains du Canada et établit certaines protections pour les producteurs de grains. Elle énonce les objectifs et les fonctions de la Commission canadienne des grains, qui est chargée de réglementer la qualité et la manutention des grains au Canada afin d’assurer la fiabilité des produits destinés aux marchés intérieurs et d’exportation. La Commission canadienne des grains fournit des programmes et des services visant à établir et à tenir à jour le système canadien de classement des grains fondé sur des données scientifiques et offre diverses mesures de protection aux céréaliculteurs.

La Loi sur les grains du Canada et la Commission canadienne des grains ont été établies à une époque où le secteur céréalier canadien était très différent de ce qu’il est aujourd’hui. La façon dont le grain est acheté, vendu, livré et manutentionné dans les installations a beaucoup changé, comme c’est le cas des exigences des acheteurs en matière de qualité du grain. La Loi sur les grains du Canada n’a pas été entièrement mise à jour depuis de nombreuses années, et il est possible qu’une certaine modernisation soit nécessaire pour que le système soit mieux harmonisé avec les réalités actuelles et futures du marché.

Le gouvernement du Canada entreprend un examen de la Loi sur les grains du Canada et de la Commission canadienne des grains. Le processus d’examen permettra aux intervenants de contribuer à façonner collectivement une vision pour un cadre de protection des producteurs et un système d’assurance de la qualité des grains de classe mondiale qui répondent aux besoins du secteur, aujourd’hui et dans l’avenir. Avec cet examen, le gouvernement du Canada vise à mettre en place un système de réglementation souple qui favorise l’innovation, évolue au rythme des changements dans l’industrie, protège les producteurs de grains, rehausse la réputation du Canada en matière de qualité des grains et renforce la compétitivité internationale. Nous sommes ouverts à votre point de vue et à vos idées sur ce à quoi devrait ressembler un organisme de réglementation modernisé et fondé sur la science dans ce contexte et sur les changements qui pourraient être apportés à la Loi sur les grains du Canada ou aux activités de la Commission canadienne des grains pour réaliser cette vision.

Pour aider à lancer la discussion, nous avons mis en évidence plusieurs questions qui pourraient présenter un intérêt particulier :

Il ne s’agit pas d’une liste exhaustive des fonctions de la Commission canadienne des grains; il s’agit plutôt de mettre en évidence des aspects pratiques qui pourraient intéresser les intervenants. Nous vous encourageons à nous faire part de vos commentaires sur tout sujet lié à la Loi sur les grains du Canada et la Commission canadienne des grains par courriel à l’adresse aafc.examenlgc.aac@canada.ca.

1. Introduction

La Loi sur les grains du Canada (LGC) et ses règlements connexes encadrent le système d’assurance de la qualité des grainsNote de bas de page 1 du Canada et établissent certaines protections pour les producteurs de grains. La LGC énonce les objectifs et les fonctions de la Commission canadienne des grains (CCG), laquelle est chargée de réglementer la qualité et la manutention des grains au Canada, en particulier pour les 20 grains désignés par règlement. La CCG est responsable de l’établissement et de la tenue à jour du système de classement des grains du Canada et de la prestation de programmes qui garantissent la qualité et la quantité des exportations de grains canadiens et qui offrent diverses mesures de protection aux céréaliculteurs. La CCG possède également un laboratoire de recherche sur les grains qui appuie le système de classement des grains fondé sur la science et produit des données scientifiques pour faciliter l’accès aux marchés.

Certains changements ciblés ont été apportés à la LGC au fil du temps, mais la dernière modification importante a eu lieu en 1971. Depuis, plusieurs examensNote de bas de page 2 et projets de loiNote de bas de page 3 déposés au Parlement ont proposé des réformes. En 2017, la CCG a commencé à mettre en œuvre une initiative globale de modernisation du classement des grainsNote de bas de page 4. L’objectif de cette initiative continue dirigée par la CCG est de veiller à ce que, dans la mesure du possible, le classement des grains soit continuellement évalué au moyen d’outils plus efficaces, précis, conviviaux et fondés sur des données scientifiques.

Le secteur céréalier canadien a évolué depuis la dernière modification complète apportée à la LGC, et la façon dont le grain est acheté, vendu, livré et manutentionné a changé. La production et les exportations canadiennes de céréales ont augmenté considérablement au cours de la dernière décennie. À titre d’exemple, la production céréalière canadienne a été de 69 millions de tonnes métriques en 2010, comparativement à 93 millions de tonnes métriques en 2020. Les exportations canadiennes de grains des silos à grains agréés par la Commission canadienne des grains ont totalisé 30,8 millions de tonnes métriques au cours de la campagne agricole 2009-2010, comparativement à 44,3 millions de tonnes métriques au cours de la campagne agricole 2019-2020.

Au cours des dernières années, le secteur a également fait d’importants investissements dans l’infrastructure, notamment dans l’infrastructure ferroviaire et portuaire, comme de nouvelles installations de silos primaires à haute capacité comportant des voies ferroviaires en boucle et des silos terminaux modernisés, ce qui a amélioré la vitesse et le volume des expéditions de grain dans l’ensemble de la chaîne d’approvisionnement. À titre d’exemple, les investissements dans les dix dernières années ont augmenté la capacité totale d’entreposage des silos primaires de l’Ouest canadien de plus de 40 %. Des changements structurels ont également touché le secteur, comme les réformes de la commercialisation du blé et de l’orge. Les progrès technologiques et l’évolution des demandes des acheteurs de grain continuent également de façonner le secteur et sa capacité de figurer parmi les chefs de file mondiaux de l’exportation de grain.

Pendant la pandémie de COVID-19, la chaîne d’approvisionnement en grain du Canada a démontré sa résilience, malgré les craintes initiales de perturbations possibles. Le secteur et la CCG ont adapté les procédures des installations de manutention du grain afin d’assurer la capacité continue de livrer le grain aux marchés nationaux et internationaux. De plus, la chaîne d’approvisionnement a déplacé des quantités records et produit un grand volume de grains afin de répondre à la demande internationale accrue, démontrant ainsi le rôle du Canada en tant que fournisseur fiable de grains. Pour s’adapter à l’évolution de la situation, la CCG a modifié la façon dont certains de ses programmes et services étaient offerts afin que les services essentiels puissent être fournis en toute sécurité pendant la pandémie de COVID-19. L’industrie et le gouvernement ont tous les deux dû adopter de nouvelles approches pour s’assurer que les fonctions essentielles continuent d’être disponibles pour le secteur.

2. But du document de discussion

Agriculture et Agroalimentaire Canada (AAC) dirige l’examen de la LGC, avec l’appui de la CCG. Le processus d’examen permettra aux intervenants de contribuer à façonner collectivement une vision pour un cadre de protection des producteurs et un système d’assurance de la qualité des grains de classe mondiale qui répondent aux besoins du secteur, aujourd’hui et dans l’avenir. Avec cet examen, le gouvernement du Canada vise à mettre en place un système de réglementation souple qui favorise l’innovation, évolue au rythme des changements dans l’industrie, protège les producteurs de grains, rehausse la réputation du Canada en matière de qualité des grains et renforce la compétitivité internationale. Nous sommes ouverts à votre point de vue et à vos idées sur ce à quoi devrait ressembler un organisme de réglementation modernisé et fondé sur la science dans ce contexte et sur les changements qui pourraient être apportés à la Loi sur les grains du Canada ou aux activités de la Commission canadienne des grains pour réaliser cette vision.

L’examen nous aidera à déterminer les changements qui pourraient être nécessaires au cadre législatif et réglementaire du Canada afin de répondre aux besoins du secteur. AAC souhaite connaître votre point de vue sur ces changements et les raisons pour lesquelles ils sont nécessaires.

Le présent document de discussion vise à mettre en évidence plusieurs enjeux qui peuvent intéresser les intervenants afin d’aider à lancer la discussion et la mobilisation globales. Tous les commentaires que nous recevons seront pris en compte au cours du processus d’examen. AAC compilera ces commentaires et publiera un résumé de ce que nous avons entendu.

3. Transmission de vos commentaires

AAC veut connaître votre opinion. Vous êtes invités à formuler vos commentaires dans la langue officielle de votre choix d’ici le 30 avril 2021. Vous trouverez dans le document des questions qui peuvent servir de guide, mais ces questions ne devraient pas limiter vos commentaires. L’ajout de la justification et du fondement de votre point de vue facilitera la prise de décisions sur les changements éventuels à la LGC.

4. La chaîne de valeur du grain canadien : points saillants des fonctions de la CCG

La principale responsabilité de la CCG consiste à établir et à tenir à jour des normes fondées sur la science pour le grain canadien et à réglementer la manutention du grain au Canada afin de contribuer à assurer l’intégrité des transactions céréalières et la fiabilité et la salubrité du grain canadien.

Dans le cadre de son rôle dans le maintien du système canadien d’assurance de la qualité des grains, la CCG exerce diverses fonctions dans le système commercial de manutention des grains. Il s’agit notamment d’établir et de tenir à jour des normes de qualité des grains, de mener des recherches sur la qualité des grains, d’effectuer une combinaison de services d’inspection et d’analyse obligatoires et volontaires, de publier de l’information sur la qualité et le transport des grains et de fournir certaines garanties aux céréaliculteurs. L’image A met en évidence certaines des fonctions de la CCG dans la chaîne de valeur des grains. (Nota : certaines de ces fonctions varient selon la région géographique, telle que définie dans la LGC.)

Dans le cadre de ce processus d’examen, le gouvernement souhaite connaître la vision des intervenants quant à l’avenir du cadre législatif et réglementaire du Canada en matière d’assurance de la qualité des grains et de protection des producteurs. Cet examen donne une occasion de réfléchir à la modernisation nécessaire au maintien et au renforcement de la réputation du Canada en tant que fournisseur de grains de qualité sûrs et fiables, tout en offrant un cadre réglementaire souple et novateur.

Questions à examiner

Les autres sections du présent document mettent en évidence plusieurs fonctions de la CCG dans le but d’amorcer une discussion approfondie concernant la LGC et la CCG. Il ne s’agit pas d’une liste exhaustive des questions susceptibles de présenter un intérêt dans ce processus d’examen.

La description de cette image suit.
Description de l’image ci-dessus

La Commission canadienne des grains d’un bout à l’autre de la chaîne d’approvisionnement

La chaîne d’approvisionnement comprend les producteurs de céréales, les silos primaires, les silos terminaux, les exportateurs en vrac et les acheteurs étrangers.

Les producteurs de céréales ont participé au Programme d’échantillons de récolte, lequel fournit des renseignements sur le rendement actuel aux fins des activités de recherche de la Commissions canadienne des grains (CCG).

Le programme d’octroi de licences de la CCG offre du soutien aux producteurs de céréales, notamment pour la résolution de conflit sur la détermination des catégories et un programme de garantie qui vise à protéger les producteurs. Les silos primaires et terminaux sont assujettis à la réglementation en vertu de la Loi sur les grains du Canada (LGC) par l’entremise des exigences d’agrément de la CCG.

Les activités de certification de la CCG comprennent l’inspection, la pesée, ainsi que l’analyse et la surveillance des cargaisons. Les silos terminaux doivent répondre aux exigences de certification des grains, exigences qui offrent une assurance sur les grains vendus par les exportateurs en vrac et qui viennent appuyer les recherches sur les grains.

4.1 Accès à une décision exécutoire

Lorsque les producteurs livrent du grain à un silo primaire agréé, leur grain est évalué par l’installation de réception, plus précisément le grade et les impuretés, qui sont des indicateurs de qualité et de propreté. Si le producteur n’est pas d’accord avec l’évaluation de l’installation, il peut demander que l’échantillon soit évalué par la CCG en vue d’une décision indépendante et exécutoire. Ce droit est appelé : « sous réserve du classement et de la détermination des impuretés par l’inspecteur ».

Étant donné l’évolution de la production et de la commercialisation du grain au fil des ans, la part des expéditions visée par ce service a diminué. Par exemple :

Questions à examiner

4.2 Protection des paiements aux producteurs

Dans le cadre de son système d’octroi de licences, la CCG administre un programme de garantie qui vise à protéger les producteurs en cas de défaut de paiement d’un acheteur de grain. En vertu de la LGC, les exploitants de silos primaires et de transformation et les négociants en grains agréés doivent verser une garantie pour couvrir les dettes impayées envers les producteurs. Les titulaires de licences déposent une garantie fondée sur leur passif mensuel impayé envers les producteurs. Si un titulaire de licence ne paie pas le grain qu’il a acheté, le producteur peut demander une indemnisation dans le cadre du programme, qui utilise les fonds de la garantie déposée par le titulaire de licence pour payer les réclamations admissibles.

Le modèle axé sur la garantie a réussi à répondre aux demandes. De 1990 à 2019, 21 entreprises visées par le Programme de protection des producteurs ont manqué à leurs obligations de paiement envers les producteurs. Les réclamations des producteurs admissibles au programme de la CCG ont totalisé plus de 26 millions de dollars. Les paiements versés aux producteurs admissibles se sont élevés à environ 23,5 millions de dollars, ce qui représente environ 90 % des réclamations admissibles.

Cependant, le modèle est coûteux à administrer tant pour les titulaires de licences que pour la CCG. De plus, étant donné que la garantie est liée au passif total du titulaire de licence, sans correspondre à son risque relatif de défaut, le coût pour certains titulaires de licences peut être disproportionné par rapport au risque, et une mise en commun du risque ne diminue pas ce coût. La rapidité et la bancabilité de l’indemnisation pour les producteurs ont posé problème; tout dépend du type d’entente de garantie utilisé.

Au cours de la dernière décennie, un certain nombre solutions de rechange à la garantie de paiement des producteurs ont été étudiées. Les modifications apportées à la LGC en 2012 ont donné à la CCG la souplesse nécessaire pour utiliser un modèle fondé sur l’assurance. Un tel modèle devait tirer parti de l’exposition au risque global des titulaires de licences, grâce à une police d’assurance responsabilité civile complémentaire, afin de réduire le coût global de la protection des paiements pour l’ensemble de l’industrie céréalière. Une proposition de modèle fondé sur l’assurance a été élaborée, mais la CCG a déterminé que les coûts augmenteraient pour un certain nombre de titulaires de licences, tandis que d’autres titulaires de licences ne seraient pas admissibles à la couverture. Par conséquent, la CCG n’a pas adopté un modèle fondé sur l’assurance.

En 2014, un projet de loi a été présenté au Parlement, mais n’a finalement pas été adopté. Il proposait de conférer à la CCG le pouvoir d’établir un fonds d’indemnisation des producteurs, qui servirait de compte commun détenu et géré par la CCG pour remédier aux défauts de paiement des titulaires de licence. Un tel fonds devait améliorer la protection des paiements en mettant en commun les risques de chaque titulaire de licence. La valeur totale du fonds servirait à effectuer des paiements en temps opportun aux producteurs, sous réserve des limites prescrites. Les coûts permanents du fonds seraient financés à partir des contributions des titulaires de licences, en fonction de leur risque de défaut prévu et du volume des achats de céréales, tandis que les frais d’administration seraient financés par les droits de licences. En plus du fonds, il était prévu que la CCG aurait une police de réassurance qui serait utilisée dans les cas de défaut de paiement d’un titulaire de licence lorsque la réclamation d’un producteur dépasserait le montant détenu dans le fonds.

Ces tentatives antérieures de réforme avaient plusieurs objectifs communs pour améliorer le programme de garantie des paiements aux producteurs :

Elles comportaient également des considérations de conception pour veiller à ce que les producteurs soient encouragés à prendre les mesures appropriées pour diminuer le plus possible le risque de non-paiement des livraisons de grain.

Questions à examiner

4.3 Octroi de licences

En vertu de la LGC, tous les exploitants de silos et les négociants en grains qui achètent ou manutentionnent du grain des producteurs de l’Ouest canadien doivent être titulaires d’une licence. Les objectifs du système d’octroi de licences sont d’encadrer l’établissement et la tenue à jour du système d’assurance de la qualité des grains du Canada, les mesures de protection pour les producteurs et la collecte de données. Le système d’octroi de licences de la CCG établit les normes et les procédures pour la manutention, le transport et l’entreposage du grain ainsi que les installations utilisées à ces fins.

La LGC est normative : elle précise quatre catégories de licences :

En plus de déposer une garantie aux fins des paiements aux producteurs (comme il est décrit ci-dessus), chaque catégorie de licence est nécessaire afin de satisfaire à des obligations précises, comme l’émission de bons de paiement pour le grain et la production de rapports sur la manutention du grain. La LGC confère également à la Commission le pouvoir d’exempter tout silo ou type d’exploitation de manutention du grain par règlement ou par ordonnance si la Commission est d’avis que le contrôle n’est pas essentiel au maintien de la qualité, à la protection et à la manutention ordonnée et efficace du grain au Canada.

Plusieurs préoccupations ont déjà été soulevées au sujet de l’octroi de licences par la CCG. L’ensemble actuel de catégories correspond aux types d’installations exploitées avant la dernière mise à jour complète de la LGC en 1971. Les ajouts relativement modernes au système de manutention et de transport du grain, comme les installations de chargement des conteneurs, ne sont pas agréés. Des inquiétudes ont également été exprimées quant au manque d’uniformité des exigences pour des fonctions similaires avec des structures commerciales différentes, ce qui entraîne un traitement inéquitable pour certaines installations et des problèmes de conformité.

Questions à examiner

4.4 Inspection et pesée officielles

L’inspection, la pesée et la certification facilitent la commercialisation efficace du grain en veillant à ce que le grain respecte les spécifications contractuelles convenues par l’acheteur et le vendeur. La LGC stipule que tout le grain déchargé des silos terminaux doit officiellement être inspecté et pesé pour en déterminer la qualité et la quantité. La CCG ne procède pas à l’inspection et à la pesée officielles des expéditions de grain destinées aux États-Unis ou au Mexique par train ou par camion ou des expéditions intérieures de grain par navire le long de la Voie maritime du Saint-Laurent. Elle ne procède pas non plus à l’inspection et à la pesée officielles des exportations de grain expédiées par conteneur.

Les inspecteurs de la CCG offrent des services sur place aux silos terminaux partout au Canada. Les systèmes d’échantillonnage automatique approuvés par la CCG fournissent des échantillons officiels au bureau d’inspection de la CCG et à l’exploitant du silo terminal. Ils surveillent le chargement en fonction de divers facteurs et fournissent les résultats d’inspection en temps réel à l’exploitant du terminal qui peut utiliser ces renseignements pour modifier les opérations de chargement du navire. En 2012, la CCG a adopté un modèle de surveillance pour la pesée officielle aux silos terminaux selon lequel au lieu que le personnel de la CCG pèse les cargaisons, ce sont les exploitants de terminaux qui sont tenus de peser le grain, conformément aux normes publiées par la CCG. À la fin du chargement du navire, la CCG prépare un échantillon officiel qui est conservé à titre d’échantillon représentatif de la cargaison.

Une fois que la qualité officielle a été établie et que le poids officiel a été validé, la CCG délivre à l’exportateur un certificat d’inspection officielle, appelé « certificat final ». À la demande de l’exportateur, la CCG peut aussi effectuer d’autres essais analytiques et remettre des lettres d’analyse attestant qu’un envoi répond à d’autres facteurs de qualité particuliers. La CCG exerce également une surveillance sur diverses caractéristiques de qualité et de salubrité des grains et délivre des déclarations d’assurance sur demande, sur la base de cette surveillance.

Les fournisseurs de services d’assurance de la qualité du secteur privé appuient également les exportateurs canadiens de grains en leur offrant divers services, notamment l’inspection des grains, les analyses et la certification. Les contrats entre les acheteurs et les vendeurs de céréales contiennent de nombreuses précisions portant notamment sur la qualité, la quantité, le moment, et l’entité (soit la CCG ou une autre instance) qui évaluera la qualité et fournira le certificat requis pour exécuter le contrat et satisfaire à toute autre exigence du pays importateur. La CCG ne supervise pas les services d’inspection ou de certification par des tiers.

Le système actuel d’assurance de la qualité des grains du Canada repose sur trois éléments fondamentaux :

Tout examen des changements à apporter à la prestation de services devrait permettre de déterminer quel effet ils auraient, le cas échéant, sur ces éléments du système global. Les changements devront également tenir compte des répercussions possibles sur les besoins opérationnels et/ou les sources de financement de la CCG. La CCG facture des frais pour ses services, y compris l’inspection et la pesée. À l’heure actuelle, plus de 90 pour cent des coûts de fonctionnement de la CCG sont financés par des droitsNote de bas de page 5, principalement des services d’inspection et de pesée. Cela comprend les coûts de l’infrastructure de la CCG, les programmes axés sur les producteurs et la plupart des recherches sur la qualité des grains menées par la CCG.

Questions à examiner

4.5 Autres questions

Parmi les autres questions liées à la LGC ou à la CCG, outre celles mises en évidence dans le présent document, qui ont été soulevées au cours de consultations antérieures, mentionnons la participation de la CCG à la recherche sur la qualité des grains, à la collecte et à la publication de données statistiques, et à la gouvernance d’entreprise de la CCG. Les points de vue sont les bienvenus sur ces aspects et sur tout autre aspect du cadre législatif et réglementaire du Canada en matière de qualité du grain et de protection des producteurs.

5. Prochaines étapes

Vos commentaires sont importants pour faire en sorte qu’AAC entende les intervenants de toute la chaîne de valeur dans le cadre d’un examen vaste et exhaustif de la Loi sur les grains du Canada. Nous vous encourageons à cerner tout problème qui pourrait être pertinent dans le cadre de l’examen au cours de ce processus de consultation.

AAC compilera les commentaires reçus durant les consultations et publiera un résumé de ce que nous avons entendu.

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