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Évaluation du Programme de réserve pour pertes sur prêts dans l’industrie porcine et du Programme de transition pour les exploitations porcines

28 novembre 2014

Rapport : Bureau de la vérification et de l’évaluation


Sigles

AAC
Agriculture et Agroalimentaire Canada
BVE
Bureau de la vérification et de l’évaluation
CCP
Conseil canadien du porc
DPGF
Division des programmes de garanties financières
EPO
Étiquetage indiquant le pays d’origine
PIB
Produit intérieur brut
PPA
Programme de paiements anticipés
PRPPIP
Programme de réserve pour pertes sur prêts dans l’industrie porcine
PRPR
Programme de réforme des porcs reproducteurs
PTEP
Programme de transition pour les exploitations porcines

Sommaire

Le secteur canadien du porc a connu une période de rationalisation et de consolidation du début de 2006 à 2009, perdant 28 % de ses exploitations porcines et 20 % de ses stocks de porcs. En vue d’aider l’industrie du porc qui faisait face à une crise du revenu, le ministère de l’Agriculture et de l’Agroalimentaire (AAC) a lancé, en 2009, le Programme de réserve pour pertes sur prêts dans l’industrie du porc (PRPPIP) et le Programme de transition pour les exploitations porcines (PTEP) pour compléter ses programmes de gestion des risques de l’entreprise (GRE).

Conclusions concernant la pertinence des programmes

Au moment de leur lancement, ces programmes étaient nécessaires. Durant la dernière partie des années 2000, l’industrie du porc a fait face à une longue période où l’offre était excédentaire caractérisée par des prix faibles et des frais d’exploitation élevés, et les conditions aggravées par les facteurs suivants : la crise économique mondiale de 2008; le taux de change entre le dollar canadien et le dollar américain qui a connu une hausse rapide; le prix élevé des aliments pour les porcs; la grippe porcine (H1N1); ainsi que la disponibilité et les salaires de la main-d’œuvre. Le PTEP et le PRPPIP ont été introduits, en 2009-2010, à titre de programmes temporaires visant à compléter le Programme de réforme des porcs reproducteurs (PRPR), et ont été instaurés en plus des programmes Agri-stabilité et Agri-investissement, ainsi que du Programme de paiements anticipés (PPA) dans le but de contribuer à la viabilité à court terme de l’industrie, ce qui favoriserait la viabilité à long terme.

Les objectifs du PTEP et du PRPPIP étaient étroitement liés aux priorités du gouvernement fédéral et aux résultats stratégiques de l’AAC au début des programmes et tout au long de leur existence.

Les objectifs de ces programmes étaient également étroitement liés aux rôles et aux responsabilités du gouvernement fédéral. Comme il était mentionné dans le Rapport sur les plans et les priorités pour 2013-2014 de l’AAC, le rôle de l’AAC est de « veiller à ce que le secteur de l’agriculture, de l’agroalimentaire et des produits agro-industriels demeure concurrentiel sur les marchés national et international ». L’AAC jouissait de l’autorité législative pour créer les programmes qui lui a été conférée en vertu de la Loi sur la protection du revenu agricole et s’est chargée d’établir le PTEP et le PRPPIP, de concert avec le CCP et les institutions financières.

Conclusions concernant l’efficacité des programmes

On a mis en correspondance les dossiers des participants au PTEP et au PRPPIP avec les données des programmes Agri-investissement et Agri-stabilité pour obtenir davantage de renseignements sur la situation financière des bénéficiaires du PTEP et du PRPPIP de 2005 à 2012. À la lumière de cette analyse, la marge de profit médiane des participants au PTEP (c’est-à-dire le ratio entre le bénéfice d’exploitation net et le total des revenus) a connu une hausse de 2009 à 2012, tandis que leur bénéfice d’exploitation net médian a presque doublé pendant cette même période. En 2012, non seulement la majorité des participants au PRPPIP sont demeurés dans l’industrie agricole, mais ils ont également enregistré une hausse de leur marge de profit médiane et la médiane de leur bénéfice d’exploitation net a augmenté à un niveau similaire à celui enregistré pour l’ensemble des exploitations porcines canadiennes au cours de cette année.

Conclusions concernant la conception et la prestation des programmes

Dans le cas du PTEP, l’AAC a mis à profit les relations existantes entre le CCP et Welch LLP, son agent contractuel, c’est pourquoi 60 jours seulement se sont écoulés entre l’annonce du programme et son lancement, et ce qui a contribué à distribuer en temps opportun les fonds du Programme.

Les intérêts accumulés sur le fonds de réserve du PRPPIP sont transférés, chaque trimestre, dans le Trésor du gouvernement du Canada. Conformément à l’accord de contribution, les institutions participantes calculent les intérêts journaliers sur le solde du fonds de réserve et contribueront à la hauteur du montant de ces intérêts au Trésor. En date de septembre 2014, le fonds de réserve du PRPPIP a accumulé plus de 9 millions de dollars en intérêts.

1.0 Introduction

1.1 Objet de l’évaluation

L’évaluation du PRPPIP et du PTEP a été réalisée conformément à la Politique sur l’évaluation de 2009 et à la Loi sur la gestion des finances publiques du gouvernement fédéral en vertu desquelles les programmes permanents de subventions et de contribution doivent faire l’objet d’une évaluation tous les cinq ans. Les résultats de l’évaluation visent à éclairer les programmes futurs.

1.2 Portée de l’évaluation et méthodologie

1.2.1 Portée de l’évaluation et aspects à évaluer

L’évaluation visait la période englobant les cinq années financières des programmes, soit de 2009-2010 à 2013-2014. Les données de l’évaluation ont été recueillies pour l’ensemble de la période visée par les programmes et, dans certains cas, elles comprenaient également la période précédant le début des programmes.

En ce qui concerne la pertinence, l’évaluation s’est penchée sur la nécessité des programmes, en mettant particulièrement l’accent sur les conditions du marché au moment de leur lancement et la mesure dans laquelle ils cadrent avec les priorités et les résultats stratégiques de l’AAC et du gouvernement fédéral. Sur le plan du rendement, l’évaluation a porté sur l’atteinte des résultats, ainsi que sur l’économie et l’efficacité des programmes.

1.2.2 Sources des données

Examen des documents et des données

On a procédé à un examen des documents pour établir les profils des deux programmes et présenter le contexte dans lequel les programmes ont été introduits et exploités. Cet examen a contribué à répondre aux questions portant sur la pertinence et le rendement. Parmi les documents examinés, on comptait des examens et des vérifications de programmes antérieurs ainsi que divers documents portant sur la conception et les activités des programmes, notamment : les stratégies de mesure du rendement et les modalités des programmes. Les bases de données du Modèle de microsimulation dynamique de l’agriculture canadienne (CADMS) et du Modèle prévisionnel Agri-stabilité et Agri-investissement ont été utilisées pour les besoins de cette analyse.

Entrevues avec les informateurs clés

Trente-six (36) entrevues ont été menées dans le cadre de l’évaluation. Comme il est indiqué dans le tableau 1, parmi les personnes interrogées, on comptait du personnel responsable des programmes, des représentants d’institutions financières choisis au hasard, des représentants du CCP et de Welch LLP, l’agent contractuel pour le PTEP, et des producteurs choisis au hasard. Les entrevues ont principalement contribué à répondre aux questions portant sur le rendement.

Tableau 1 : Nombre d’entrevues avec les informateurs clés par les six groupes

Catégorie de répondant Nombre de personnes interrogées
Personnel responsable du PTEP 2
Personnel responsable du PRPPIP 3
Institutions financières participant au PRPPIP : Coopératives de crédit 1
Institutions financières participant au PRPPIP : Banques à charte 2
Institutions financières participant au PRPPIP : Financement agricole Canada 2
Institutions financières participant au PRPPIP : Association des banquiers canadiens 1
Conseil canadien du porc et l’agent contractuel 3
Producteurs qui ont profité des prêts du PRPPIP 10
Producteurs qui ont profité des paiements du PTEP 12
Total 36
Données sur le rendement

Les données sur le rendement du PRPPIP ont été tirées dans les rapports annuels de la DPGF et les rapports annuels préparés par les institutions financières participantes. Les dossiers des transferts de paiement du PTEP ont été obtenus auprès du CCP et de Welch LLP, le cabinet comptable responsable de la mise en œuvre.

On a mené une analyse des participants du PRPPIP et du PTEP qui ont également participé aux programmes Agri-investissement ou Agri-stabilité afin d’évaluer leur santé financière avant et après la mise en place des programmes. Cette analyse a porté sur les dossiers des participants du PRPPIP et du PTEP qui ont profité du programme Agri-stabilité ou Agro-investissement en 2009. Dans le cadre de cette analyse, on a comparé les participants du PRPPIP et du PTEP à d’autres exploitations porcines par rapport à divers indicateurs financiers (notamment les revenus et les sources de revenus, le bénéfice d’exploitation, les marges de profit ainsi que les paiements versés dans le cadre des programmes par le gouvernement) en 2009 et en 2012. On a également utilisé des données et des rapports connexes provenant d’autres sources, comme Statistique Canada et le CCP, pour étudier le rendement des exploitations porcines et du marché porcin avant et après la mise en place des programmes.

1.2.3 Limites de l’évaluation

Même si l’on disposait des dépenses des programmes et des données sur les exportations de porc, il a été difficile d’attribuer directement toutes les conclusions concernant le rendement au PRPPIP et au PTEP en raison de facteurs externes, comme le prix des produits, les mesures prises par les pays concurrents et les conditions économiques.

1.3 Description des programmes

À partir de 2006, les producteurs de porcs du Canada ont fait face à une crise du revenu provoquée par la force du dollar canadien, la hausse des prix des aliments et des coûts énergétiques, et les bas prix du porc à l’échelle mondiale. Les pressions financières sur les producteurs ont été aggravées par la crise économique mondiale, ce qui a entraîné un déclin des exportations vers les États-Unis, et la fermeture de marchés d’exportation en 2009 en raison de l’éclosion d’influenza A (H1N1). Afin de redresser la situation, le gouvernement a mis en place deux programmes destinés à venir en aide aux producteurs de porcs :

1.3.1 Programme de transition des exploitations porcines

Aperçu du programme

Étant conscient que la taille totale des cheptels au Canada était supérieure à la capacité du marché, on a conçu le PTEP pour aider à rétablir l’industrie porcine à un niveau de production qui correspondait mieux aux réalités fluctuantes des marchés nationaux et mondiaux, en versant des paiements aux producteurs de porc canadiens qui acceptaient de se retirer de l’industrie pendant une période minimale de trois ans.

On a instauré un processus en quatre étapes pour distribuer les fonds du Programme : inscription, appel d’offres, vérification et paiement. Les producteurs devaient soumettre un formulaire d’inscription accompagné des documents à l’appui à Welch LLP, le cabinet comptable indépendant engagé par le CCP pour gérer le programme, en vue d’être admissibles à présenter une soumission dans le cadre du processus d’appel d’offres. Les formulaires et les renseignements sur le programme ont été mis à la disposition des producteurs, le 8 octobre 2009, par l’entremise de Welch LLP et du site Web du CCP. Les représentants de Welch LLP et du CCP ont donné de la formation aux associations provinciales avant le lancement du programme pour qu’elles soient en mesure d’aider les producteurs à y avoir accès.

Les appels d’offres ont été sollicités lors de quatre encans séparés, tenus de novembre 2009 à mars 2010. Les producteurs inscrits ont été invités à présenter des soumissions indiquant le prix par animal qu’ils étaient prêts à accepter pour cesser leur production de porcs dans leurs exploitations agricoles pendant un minimum de trois ans. Pour garantir que les producteurs qui étaient responsables de tous les volets de la production - du « naissage à l’engraissage » - puissent participer selon des règles de jeu équitables, un calcul de l’« équivalent en unités animales » a été introduit, dont la formule a été établie à partir d’une analyse des tendances de la production. Cet équivalent était fondé sur le calcul selon lequel pour chaque truie il y aurait 3,4 cochons du sevrage à un poids de 30 kilogrammes, et 7,1 cochons de 31 kilogrammes à la distribution sur le marché.

Les participants aux encans ont été classés de la soumission par équivalent en unités animales la plus basse à la plus élevée, et les gagnants d’un encan donné étaient les soumissionnaires ayant présenté les soumissions les plus basses sur la liste, jusqu’à ce que le plafond financier déterminé à l’avance pour l’encan soit atteint. Les plafonds prédéterminés pour les quatre encans étaient respectivement d’environ 10 millions, 25 millions, 25 millions et 15 millions de dollars. Les paiements ont été versés aux soumissionnaires gagnants sélectionnés selon l’équivalent en unités animales en fonction du nombre d’unités animales du producteur.

On a établi les procédures de vérification dans l’optique de garantir la conformité aux modalités du programme. Welch LLP a réalisé les vérifications et les inspections sur place tout au long de la période de mise en œuvre du programme de sorte que les producteurs respectent l’interdiction de production pendant trois ans.

Structure de gestion

Le CCP a administré et géré le PTEP au nom de la Division de la conception et du rendement des programmes de la Direction du développement des entreprises et de la compétitivité d’AAC. Welch LLC, au nom du CCP, a instauré le processus d’appel d’offres.

Ressources financières

Le montant total des dépenses du programme au cours des cinq années s’est élevé à 76 138 903 $, dont 75 811 040 $ en contributions (71 702 879 $ en paiements directs aux producteurs et 4 278 373 $ au CCP pour l’administration du programme, et des recettes de 170 212 $ générées dans le cadre du programme), ainsi que 327 863 $ en frais d’exploitation du ministère. La majeure partie des dépenses ont été effectuées au cours de la deuxième année du programme. Le tableau 2 représente l’affectation des ressources du programme.

Tableau 2 : Affectation des ressources du PTEP (en dollars)

2009-2010 2010-2011 2011-2012 2012-2013 2013-2014 Total
Crédit 1 – Administration du programme et soutien
Crédit 10 – Contributions (y compris les avantages sociaux des employés et les primes de locaux)
Personnel 0 64 254 95 799 49 258 43 868 253 179
Fonctionnement et entretien 20 000 0 0 4 047 0 24 047
RASE à 20 % 0 12 851 19 160 9 852 8 774 50 637
Total du crédit 1 20 000 77 105 114 959 63 157 52 642 327 863
Débours du PTEP en subventions et en contributions 3 922 722 62 875 502 4 904 655 0 0 71 702 879
Administration du programme 1 929 176 1 490 134 473 492 217 478 168 093 4 278 373
Revenus des subventions et des contributions du PTEP (intérêts créditeurs) 0 0 (146 314) (14 230) (9 668) (170 212)
Total du crédit 10 5 851 898 64 365 636 5 231 833 203 248 158 425 75 811 040

1.3.2 Programme de réserve pour pertes sur prêts dans l’industrie du porc

Aperçu du programme

Le PRPPIP visait à accroître l’accès au crédit pour les producteurs en mesure de démontrer la viabilité de leur exploitation en présentant un plan d’affaires et ayant une capacité raisonnable de rembourser leurs prêts dans un délai de 15 ans. Il a été créé pour aider les exploitations porcines viables à atténuer leurs pressions financières à court terme, le gouvernement du Canada assumant une partie du risque avec les institutions financières en convertissant les dettes à court terme en prêts à long terme. Les prêts consentis dans le cadre du PRPPIP ont d’abord été utilisés pour rembourser les avances impayées de 2008-2009 faites aux producteurs porcins aux termes du Programme de paiements anticipés (PPA) si le bénéficiaire du prêt admissible du PRPPIP avait des avances impayées. Le PRPPIP était ouvert à tous les producteurs de porcs du Canada, à l’exception des exploitations porcines qui profitaient du PTEP.

L’AAC a conclu des accords de contribution avec des institutions financières pour consentir des prêts garantis par la réserve aux producteurs de porcs. Pour chaque prêt enregistré, AAC déposait une partie de la valeur du prêt dans un compte de réserve chez le prêteur. La valeur de la réserve de chaque prêteur était calculée selon la formule suivante :

Tous les prêts consentis dans le cadre du PRPPIP doivent être remboursés au plus tard le 30 avril 2025. Toutefois, si à tout moment avant cette date, le prêt consenti en vertu du PRPPIP devient douteux et que le prêteur décide de liquider ce prêt, il peut, uniquement après avoir mené les activités de recouvrement conformément aux pratiques commerciales normales, retirer un pourcentage défini de ses pertes nettes dans le compte de son fonds de réserve. Le pourcentage du retrait est déterminé comme suitNote de bas de page 1 :

Il incombait aux prêteurs d’évaluer les demandes de prêt, de gérer le montant des prêts conformément aux modalités du programme, de gérer leur fonds de réserve et d’assumer toute perte dépassant les montants qui pouvaient être retirés du fonds de réserve. Les prêteurs sont tenus de payer à l’AAC les intérêts sur leur fonds de réserve tant et aussi longtemps qu’ils sont détenteurs de ce fonds.

Structure de gestion

Au sein d’AAC, le PRPPIP était géré par la DPGF. Parmi les ressources réservées au Programme figuraient un gestionnaire et un agent de programme, lesquels étaient appuyés par le directeur des finances de la Division. La surveillance était assurée par le directeur adjoint, PRPPIP et PPA - Région de l’Est, le directeur de la DPGF et le directeur général de la Direction. Les activités de gestion étaient axées sur la mise en œuvre des accords de contribution, sur l’examen et l’approbation des enregistrements de prêts accordés par les prêteurs ainsi que sur le calcul et la surveillance des fonds engagés dans la réserve de prêts.

Ressources financières

Les dépenses totales du PRPPIP au cours des cinq années se sont élevées à 241 050 505 $, dont 240 114 810 $ en contributions allouées à 263 prêts garantis par la réserve aux producteurs qui ont été consentis par 11 institutions financières, et 935 695 $ en frais d’exploitation du ministèreNote de bas de page 2. La majeure partie des dépenses ont été effectuées au cours des deux premières années du programme. Le tableau 3 montre l’affectation des ressources du programme. À la fin du programme, tout solde impayé du fonds de réserve (avec les intérêts accumulés) sera retourné au gouvernement du Canada.

Tableau 3 : Affectation des ressources du PRPPIP (en dollars)

2009-2010 2010-2011 2011-2012 2012-2013 2013-2014 Total
Crédit 1 – Administration du programme et soutien
Crédit 10 – Contributions (y compris les avantages sociaux des employés et les primes de locaux)
Personnel 0 184 952 213 075 160 794 0 558 821
Fonctionnement et entretien 240 827 18 544 5 739 0 0 265 110
RASE à 20 % 0 36 990 42 615 32 159 0 111 764
Total du crédit 1 240 827 240 486 261 428 192 953 0 935 695
Débours du PRPPIP en subventions et en contributions 246 409 120 (2 608 623) 0 0 0 243 800 497
Subventions et contributions du PRPPIP (montant excédentaire du fonds de réserve des prêteurs) 0 0 0 0 (3 685 687) (3 685 687)
Total du crédit 10 246 409 120 (2 608 623) 0 0 (3 685 687) 240 114 810

1.3.3 Objectifs des programmes

En mettant en œuvre le PTEP et le PRPPIP, l’AAC avait pour objectif de remplir son mandat qui consiste à stabiliser l’industrie agricole, et plus précisément l’industrie porcine. L’AAC a mis en œuvre ces programmes en vertu de l’autorité législative qui lui est conférée par la Loi sur la protection du revenu agricole. Le PTEP et le PRPPIP cadraient plus étroitement avec l’objectif stratégique suivant de l’AAC : « créer un secteur des produits agricoles, agroalimentaires et agro-industriels compétitif, qui gère les risques de manière proactive ».

Le PTEP devait contribuer à l’atteinte des résultats suivants :

Le PRPPIP devait contribuer à l’atteinte des objectifs suivants :

2.0 Pertinence

2.1 Besoin démontré de l’existence des programmes

L’industrie porcine au Canada compte pour environ 45 000 emplois dans les domaines de la transformation et de l’exploitation agricole et d’autres domaines d’approvisionnement, et génère plus de 300 millions de dollars en recettes fiscales. La contribution de l’industrie porcine au produit intérieur brut du Canada est estimée à 3,5 milliards de dollars (statistiques de 2012)Note de bas de page 3. En 2009, la valeur des exportations canadiennes de porcs (y compris les produits de porc et les animaux vivants) était évaluée à 2,96 milliards de dollars. Du point de vue historique, l’industrie canadienne du porc a été prospère, forte d’une solide production ainsi que d’un fort marché national et d’un fort marché d’exportation. Sur le plan de la production, l’industrie du Canada a été caractérisée par les éléments suivants :Note de bas de page 4

Au cours de la dernière partie des années 2000, l’industrie du porc a fait face à une longue situation d’offre excédentaire caractérisée par des prix faibles et des coûts de fonctionnement élevés, et les conditions étaient aggravées par les facteurs suivants :

Par conséquent, en 2009, les producteurs ont enregistré des pertes financières pendant deux ans sur chaque porc vendu et bon nombre d’entre eux ont enregistré un flux de trésorerie négatif sur une longue période. Le prolongement de cette période de flux de trésorerie négatif aurait pu entraîner un effondrement de l’industrie, ce qui aurait eu des répercussions négatives profondes sur les plans économique et social.

Laisser les marchés se réguler eux-mêmes aurait probablement donné lieu à de nombreux cas de faillite et problèmes graves sur les exploitations agricoles (par exemple l’élimination appropriée des animaux)Note de bas de page 6. Sur le plan historique, les gouvernements du monde entier ont eu recours à différents programmes destinés à aider les producteurs à stabiliser les marchés en temps turbulents. Les pays européens, essentiellement, proposent des programmes de stabilisation du revenu, tandis que le Canada met plutôt en place des programmes d’assurance ou de stabilité agricole pour gérer les problèmes temporaires au sein d’une industrie régulée par les conditions des marchésNote de bas de page 7

En 2009, un fort pourcentage de producteurs de porcs (jusqu’à 85 %) ont profité de l’important soutien fourni aux agriculteurs canadiens par l’entremise des programmes Agri-stabilité et Agri-Investissement, et du PPA.Note de bas de page 8 Les représentants du gouvernement du Canada et de l’industrie porcine ont jugé que la gamme existante de programmes GRE offerts en 2009 ne convenait pas pour restructurer l’industrie porcine.Note de bas de page 9 Le Programme de réforme des porcs reproducteurs PRPR, lancé en 2007, visait à répondre à ce besoin de restructurer l’industrie. Le PRPR consistait à réduire partiellement la production de chaque producteur en diminuant le nombre de truies et en offrant un prix fixe par truie. Selon le rapport d’évaluation final de ce programme :Note de bas de page 10

Le programme a permis de mener une réforme accélérée des porcs reproducteurs au Canada de 8,4 % du cheptel total, tout juste sous l’objectif de 10 % qui avait été fixé pour le programme. Le programme est parvenu à aider les producteurs qui souhaitaient quitter l’industrie à diminuer la taille de leur exploitation. Toutefois, le programme ne semblait pas conçu pour accorder la priorité à répondre à l’objectif qui consistait à ramener l’industrie dans une position concurrentielle. Les producteurs de l’industrie continuent d’éprouver des difficultés à maintenir des exploitations rentables et viables. Néanmoins, on est parvenu au consensus selon lequel le programme a été une étape dans la bonne direction en aidant les producteurs qui souhaitaient se retirer de l’industrie de la production porcine.

Étant donné que le CCP a remarqué que les mesures de rationalisation et de regroupement de l’industrie porcine n’ont pas été suffisantes pour permettre au secteur d’essuyer la crise économique mondiale qui a commencé en 2008, il a établi un plan de transition pour aider l’industrie à cette fin.Note de bas de page 11 Le CCP a proposé un plan dans lequel il demandait la création d’un programme qui prévoirait des mesures supplémentaires pour aider l’industrie à réduire la taille collective de ses cheptels par une cessation complète de la production porcine sous toutes ses formes et à toutes ses étapes de la part des participants qui souhaitent se retirer de l’industrie. On prévoyait que le retrait du marché de certains producteurs allait améliorer les conditions de ceux qui demeurent en activité. Toutefois, cette mesure ne visait que la production de porcs. Le CCP a également fait remarquer qu’il fallait s’attaquer au niveau d’endettement des producteurs, une situation tout aussi critique.

Le CCP a indiqué que de nombreux producteurs de porcs éprouvaient de la difficulté à obtenir du financement auprès des banques et du crédit auprès des fournisseurs en raison de la crise du revenu qui s’étirait et de l’incertitude persistante (par exemple récession, conséquences de la grippe H1N1, et caetera). Les institutions financières ont confirmé que la valeur des biens des exploitations porcines a chuté et que les entreprises ont perdu leur capacité d’assurer le service de dette à court terme. Le CCP et d’autres représentants de l’industrie ont prévu une perte de la masse critique dans le secteur de la production porcine en l’absence d’assistance à court terme pour aider les producteurs restants à essuyer la crise économique. Une telle perte de la masse critique aurait nui davantage à la concurrence du secteur de la transformation, auquel les producteurs de porcs canadiens pouvaient vendre leurs produits, rendant ainsi difficile une reprise de l’industrie dans l’avenir.

Dans son plan de transition stratégique, le CCP avançait que des mesures supplémentaires devaient être prises rapidement pour venir en aide aux exploitations qui étaient autrement viables, mais qui avaient des niveaux d’endettement élevés et plus de capitaux propres en raison du ralentissement économique. Certains producteurs, particulièrement les plus gros, ne pouvaient pas se retirer de l’industrie même s’ils l’avaient souhaité, en raison de leurs dettes beaucoup trop élevées. La seule façon de convaincre les institutions financières d’accorder des prêts à long terme aux producteurs porcins consistait à fournir aux prêteurs des garanties sur les prêts garantis par la réserve. Pour accroître les prêts aux producteurs porcins malgré les conditions incertaines qui régnaient sur les marchés, les prêteurs devaient avoir la certitude qu’ils n’allaient pas engager de pertes importantes sur les prêts.

Il était essentiel d’intervenir rapidement puisque de nombreux exploitants étaient sur le bord de la faillite. Étant donné que la gamme existante de programmes de GRE n’était pas conçue pour atteindre les objectifs stratégiques prévus dans le plan stratégique de restructuration de l’industrie présenté par le CCP, le gouvernement du Canada, pour réagir à cette situation, a créé le PTEP, un programme doté d’un budget de 75 millions de dollars, et le PRPPIP, un programme assorti d’un budget de 404 millions de dollars.

2.2 Harmonisation avec les priorités du gouvernement et du ministère

2.2.1 Harmonisation avec les priorités du gouvernement fédéral

Mandat d’Agriculture et Agroalimentaire Canada

Le PRPPIP et le PTEP étaient harmonisés avec les priorités du gouvernement fédéral et le mandat d’AAC responsable de la stabilisation de l’industrie agricole. Ces programmes ont été mis en place en vertu de l’autorité législative conférée par la Loi sur la protection du revenu agricole. Ces programmes avaient pour but de promouvoir un secteur agricole viable et concurrentiel.

Le PRPPIP et le PTEP étaient harmonisés avec les résultats stratégiques de l’AAC prévus dans son architecture des activités de programmes (AAP). L’AAP pour 2009-2010 établissait un lien entre les programmes de GRE et le résultat stratégique visant à bâtir « un secteur de l’agriculture, de l’agroalimentaire et des produits agro-industriels compétitif qui gère les risques de façon proactive ». Le PRPPIP avait pour but d’aider les producteurs autrement viables à gérer leur dette à court terme en la convertissant en prêts à long terme et, au besoin, en restructurant leurs activités pour tirer avantage, de manière proactive, des occasions futures qui se présentent sur les marchés. Le PTEP, quant à lui, avait pour objectif de contribuer à court terme à réduire l’offre de porcs en aidant les producteurs les moins viables à se retirer de l’industrie et ainsi à améliorer la viabilité à long terme du secteur.

Objectifs stratégiques d’Agriculture et Agroalimentaire Canada

Cultivons l’avenir, le cadre stratégique pour l’agriculture instauré en 2009, était une initiative commune des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux, qui visait à bâtir un secteur agricole concurrentiel, innovateur et rentable, capable de gérer les risques adéquatement.Note de bas de page 12 L’initiative de GRE, qui comprenait un ensemble de programmes, était un élément fondamental du cadre Cultivons l’avenir. Cette initiative avait pour objectif d’offrir aux producteurs agricoles des outils efficaces pour gérer les risques de leur entreprise sur lesquels ils n’ont pas d’emprise, comme la sécheresse, les inondations, les bas prix et la hausse des matières premières, de même que pour rester concurrentiels au sein du secteur agricole, ce qui les aidera à stabiliser leur revenu agricole. Le PTEP et le PRPPIP complémentaient les programmes fondamentaux de GRE et appuyaient le cadre Cultivons l’avenir.Note de bas de page 13

Le PTEP et le PRPPIP fournissaient un important soutien en vue d’améliorer et de développer les exploitations agricoles pendant la crise. Ces programmes jumelés aux programmes de GRE favorisaient conjointement un secteur agricole stable et concurrentiel. Le PTEP et le PRPPIP ont aidé les producteurs à prendre les mesures de restructuration nécessaires dans le but d’assurer la viabilité à long terme du secteur.

2.3 Harmonisation avec les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral

La crise à laquelle faisait face l’industrie porcine était un problème d’envergure nationale et il était important de procéder à une intervention à l’échelle nationale qui allait éliminer toute concurrence possible entre les provinces. Les organisations de l’industrie n’auraient pas été en mesure de s’attaquer à ce problème, en partie en raison des ressources nécessaires (organisationnelles et financières), mais également puisque cette intervention ne faisait pas partie de leur mandat.Note de bas de page 14 Dans le cadre de l’évaluation des programmes Agri-stabilité et Agri-investissement menée en 2012, on a fait remarquer l’importance du rôle du gouvernement fédéral dans l’appui de la production agricole et le développement des marchés.

Le gouvernement fédéral n’a pas assumé les responsabilités du PTEP qui auraient pu relever de l’industrie. L’AAC a établi des conditions et des objectifs clairs quant à la distribution des fonds (par exemple processus des encans) et a participé activement au sein de l’équipe de gestion du programme chargée d’en superviser la préparation et la mise en œuvre. L’AAC a fait preuve d’une grande souplesse relativement aux activités quotidiennes par l’entremise du CCP et de Welch LLP. Par rapport au PRPPIP, le gouvernement fédéral n’a pas non plus assumé les responsabilités qui auraient pu relever du secteur privé. Bien que le programme était géré par l’AAC, les prêts étaient consentis par les institutions financières. Le programme fournissait aux institutions financières des garanties financières sur les prêts à long terme. Le programme avait recours à une solide stratégie de partage des risques, qui reposait sur les bonnes pratiques d’octroi des prêts, et prévoyait la viabilité des producteurs à la lumière de leur plan d’affaires.

Grâce à l’approche indirecte adoptée dans le cadre du PRPPIP selon laquelle les prêts étaient octroyés par les institutions financières, l’AAC a pu éviter de verser des paiements ou des subventions indirects aux producteurs qui demeuraient dans l’industrie, une mesure qui aurait été à l’encontre des règles et des accords commerciaux et aurait pu créer des conditions justifiant l’imposition de droits compensateurs sur les importations de la part des pays qui sont des partenaires commerciaux.Note de bas de page 15

Double emploi ou chevauchement avec d’autres programmes, politiques ou initiatives

En introduisant le PRPPIP et le PTEP, le gouvernement visait à mettre en place des mesures à court terme pour l’industrie porcine qui auraient pu répondre au besoin de fournir immédiatement des liquidités financières aux producteurs et réduire l’offre de porcs pendant trois années, et, par le fait même, améliorer la position concurrentielle de l’industrie porcine du Canada à long terme. Ces programmes n’étaient pas destinés à permettre aux producteurs de maintenir ou d’accroître leur production à moindre coût (c’est-à-dire de manipuler la position concurrentielle des producteurs sur le marché), à mettre fin au processus de regroupement de l’industrie qui était en cours, ou d’atteindre un nombre prédéterminé de joueurs sur le marché. Le gouvernement a introduit ces programmes dans le but de contribuer au fonctionnement efficace de l’industrie canadienne du porc dans son ensemble.Note de bas de page 16

Ces deux programmes se voulaient essentiellement des initiatives à court terme qui répondaient à la nécessité d’améliorer l’efficacité du marché porcin en raison des problèmes propres à l’économie (récession mondiale) et au marché (manque de liquidités financières et offre excédentaire des produits). Contrairement aux programmes plus permanents en agriculture et en agroalimentaire, comme Agri-investissement et Agri-stabilité, le PRPPIP et le PTEP ne visaient pas à protéger les producteurs contre les réductions de revenu pendant les ralentissements cycliques.Note de bas de page 17 Étant donné que les marges de profit dans l’industrie fondaient rapidement à ce moment en raison du repli prolongé du marché, le montant du soutien financier disponible aux termes du programme Agri-stabilité diminuait, ce qui a pour effet de limiter les options à la disposition des producteurs.

Bon nombre des producteurs qui participaient au PRPPIP ou au PTEP ont également recours aux programmes existants d’AAC, et plus précisément aux programmes Agri-stabilité et Agri-investissement ainsi qu’au PPA. Les représentants des associations porcines et les producteurs ont fait savoir que de nombreux producteurs de porcs profitaient déjà de prêts à court terme dans le cadre du PPA et étaient à court de liquidités, en plus d’avoir une rentabilité moindre, voire de ne pas être rentables du tout, en raison du ralentissement du marché qui se prolongeait.

En raison de la diminution du soutien financier disponible dans le cadre du programme Agri-stabilité et du fait que de nombreux producteurs profitaient déjà du PPA, les producteurs n’étaient essentiellement plus admissibles à obtenir de l’aide supplémentaire par l’entremise des programmes existants. Le PRPPIP a fourni un soulagement financier immédiat aux producteurs qui avaient le désir et la capacité de demeurer dans l’industrie en tant qu’entité viable en restructurant leur dette à court terme (y compris les prêts du PPA) pour les convertir en prêts à long terme. Le PTEP a aidé les producteurs qui n’avaient ni le désir ni la capacité de demeurer dans l’industrie en leur fournissant un moyen de payer leurs dettes et de fermer leur exploitation.

3.0 Atteinte des résultats escomptés du Programme de transition pour les exploitations porcines

3.1 Fourniture de compensation aux producteurs de porcs

Le résultat immédiat escompté du programme était le suivant : fournir une compensation aux producteurs de porcs qui mettent fin à leur production. Au total, 84  producteurs se sont inscrits au PTEP, soit 11,5 % des producteurs de porcs à ce moment. Des 848 producteurs inscrits, 798 ont reçu des formulaires de soumissionNote de bas de page 18 et, de ce nombre, 726 ont présenté des soumissions, dont 446 ont été acceptées. Le tableau 4 présente la distribution géographique des paiements versés dans le cadre du PTEP comparativement à la répartition des producteurs de porcs et à la taille totale des cheptels canadiens dans chaque région en 2009. La distribution des paiements versés dans le cadre du PTEP dans les provinces reflète grossièrement le nombre de producteurs et la taille des cheptels dans chaque province, à l’exception du Québec, et ce, pour deux raisons. Tout d’abord, il est plus courant pour les exploitations d’avoir recours à des engraisseurs contractuels, ce qui a eu pour effet de diminuer la participation au programme, puisque ces exploitations n’y étaient pas admissibles.Note de bas de page 19 Ensuite, le Programme d’assurance stabilisation des revenus agricoles (ASRA) était déjà offert dans la province depuis 2001, ce qui a réduit davantage la participation au PTEP. À la lumière de l’évaluation, on a constaté que le programme était offert aux producteurs à la grandeur du pays.

Tableau 4 : Comparaison entre la proportion des paiements versés dans le cadre du PTEP aux producteurs dans chaque région du Canada et la répartition des producteurs de porcs et la taille des cheptels dans chaque régionNote de bas de page 20

Province % de l’ensemble des paiements versés aux producteurs dans le cadre du PTEP % de producteurs de porcs dans chaque région du Canada % de la taille des cheptels dans chaque région du Canada
Alberta 13 % 14,5 % 11,7 %
Atlantique 6 % 0,1 % 1,2 %
Colombie-Britannique 6 % 9,3 % 0,9 %
Manitoba 23 % 10,6 % 21,2 %
Ontario 34 % 31,7 % 25,6 %
Québec 9 % 23,5 % 31,9 %
Saskatchewan 9 % 10,3 % 7,4 %
Total 100 % 100 % 100 %

Étant donné que 39 % (280) des producteurs qui ont présenté des soumissions n’ont pas été retenus, certains producteurs et informateurs clés du CCP ont laissé entendre que le programme aurait pu venir en aide à un plus grand nombre de producteurs si davantage de fonds avaient été offerts. Toutefois, le projet n’avait pas pour objectif de diminuer le nombre de producteurs au sein de l’industrie, mais plutôt de réduire les stocks de porcs. Le niveau de participation des producteurs de porcs était approprié, étant donné que tous les fonds du programme ont été utilisés. En fait, on a découvert, à la lumière de l’examen des documents, que la valeur cumulative des soumissions présentées pour chaque appel d’offres était supérieure aux montants de compensation offerts dans le cadre de l’encan.Note de bas de page 21

3.2 Exploitations porcines cessant leur production

Le résultat intermédiaire du PTEP était le suivant : encourager les exploitations porcines participantes à cesser leur production pendant trois ans. Selon les documents du programmeNote de bas de page 22, les producteurs de porcs dont les soumissions ont été retenues ont fermé leur exploitation. Les exploitations étaient toujours fermées en date de 2013 et tous les producteurs interrogés ont indiqué qu’ils ne prévoyaient pas rouvrir leur exploitation porcine. Conformément à l’accord de contribution, on a sélectionné au hasard des producteurs qui ont reçu des paiements dans le cadre du programme pour les soumettre à des inspections de surveillance de la conformité. À la fin du programme, 403 inspections de surveillance de la conformité ont été menées et le taux de conformité global du programme était de 100 %.Note de bas de page 23

Près de trois quarts des producteurs qui ont participé au PTEP avaient moins de 200 équivalents en unités animales; on peut donc considérer ces producteurs comme des exploitations à petite échelle, et qui, probablement, vendent principalement des porcs vivants.

3.3 Réduction du nombre de porcs produits

Le résultat escompté à long terme du programme était le suivant : réduire le nombre de porcs produits au Canada. Lors du lancement du programme, le CCP estimait que l’industrie devait réduire sa production de 6,5 millions de porcs, c’est-à-dire de la faire passer de 32 à 25,5 millions de porcs. Les concepteurs du programme croyaient que le PTEP contribuerait à réduire la taille des cheptels à l’échelle nationale.

Le financement de 75,8 millions de dollars affecté au programme (paiements de transition et mise en œuvre du programme) a mené à une réduction des stocks de porcs de 803 726 animaux. De ce nombre, 124 475 étaient des truies qui n’auraient normalement pas été retirées du cheptel, puisque les truies sont généralement conservées pour la reproduction. En moyenne, chaque truie donne naissance à 20 porcelets par année, c’est pourquoi la réduction du nombre de truies a un effet multiplicateur important. La réduction de 124 475 truies correspond à une réduction de 2,7 millions de porcelets, ce qui laisse sous-entendre que le programme a permis de réduire indirectement les stocks de porcs de près de 2,8 millions.

Le tableau 5 présente la production annuelle de porcs au Canada de 2008 à 2012. Comme le montre le tableau 5, la production de porcs au Canada a diminué de 31 millions de têtes en 2008, comparativement à 27 millions de têtes en 2012, ce qui représente une diminution nette de 4,1 millions animaux de 2008 à 2012. La production annuelle de porcs au Canada a connu un taux de croissance négatif particulièrement marqué de 2009 (croissance négative de 9,27 %) à 2010 (croissance négative de 3,99 %), soit les deux années où la majorité des activités de mise en œuvre du PTEP ont été menées. Selon les données, le programme a contribué à restreindre l’offre de porcs de 2010 à 2012, qui autrement aurait connu une hausse.

Tableau 5 : Production de porcs au Canada (de 2008 à 2012)Note de bas de page 24

Année Production annuelle (estimations) Taux de croissance (par rapport à l’année précédente)
2008 31 060 900 −0,76 %
2009 28 179 000 −9,27 %
2010 27 053 800 −3,99 %
2011 27 080 100 0,09 %
2012 26 957 000 −0,45%

Cette analyse montre que le programme a atteint son objectif de réduire les stocks de porcs de 10 % à l’aide de deux méthodes d’analyse : premièrement, en réduisant indirectement les stocks de porcs de 2,8 millions, ce qui représente une réduction de 9 % du cheptel total; et, deuxièmement, selon les statistiques sur la production de porcs au Canada qui montrent une réduction de 13 % en tenant compte de la réduction en 2009 et en 2010.

3.4 Efficacité globale du Programme de transition pour les exploitations porcines

Une analyse a été effectuée afin d’examiner les caractéristiques des fermes inscrites au PTEP et de les comparer à celles des exploitations porcines canadiennes en général, et aussi d’examiner les principaux indicateurs financiers associés aux fermes des participants avant et après la mise en œuvre des programmes. Les dossiers des participants au PTEP de l’Alberta, du Manitoba et de l’Ontario ont été mis en correspondance avec les données des programmes Agri-investissement et Agri-stabilitéNote de bas de page 25 afin d’obtenir des renseignements sur la situation financière des participants au PTEP pour la période 2005-2012. Au total, les dossiers de 325 participants (sur les 446 ayant participé au PTEP) ont été mis en correspondance et utilisés aux fins de cette analyse.

La figure 1 illustre le déclin qu’ont connu les ventes de porc des participants au PTEP de 2005 à 2012. Cette diminution est devenue plus marquée à partir de 2009, lorsque le PTEP a été créé. De 2009 à 2012, la valeur des ventes de porcs totales réalisées par les 325 participants au PTEP est passée de 76 à 5,3 millions de dollars.Note de bas de page 26 La plupart des participants au PTEP ont déclaré des revenus d’agriculture en 2012. La figure 2 révèle que la contribution des ventes de porcs à leurs revenus provenant du marché a chuté à presque zéro. Alors que de nombreux participants ont tiré parti du Programme pour sortir du secteur agricole, la plupart d’entre eux l’ont mis à profit pour passer à d’autres types de production.

Figure 1 : Ventes totales de porcs par les participants au PTEP par province, 2005-2012
La description de cette image suit.
Description de la figure 1

La Figure 1 indique le nombre total de recettes porcines pour l'année 2005 à 2012 pour l'Alberta Manitoba et l’Ontario. Le contenu de la figure est comme suit :

Les ventes du porc d'Alberta :
2005 – 21 254 492
2006 – 18 680 081
2007 – 17 672 818
2008 – 17 103 215
2009 – 15 723 642
2010 – 8 649 948
2011 – 1 700 325

Les ventes du porc du Manitoba :
2005 – 17 599 746
2006 – 19 021 142
2007 – 16 497 505
2008 – 11 596 189
2009 – 12 218 121
2010 – 9 387 467
2011 – 2 592 439
2012 – 2 515 687

Les ventes du porc à l’Ontario :
2005 – 67 750 815
2006 – 58 676 501
2007 – 57 390 874
2008 – 53 424 192
2009 – 48 202 406
2010 – 31 038 956
2011 – 11 868 498
2012 – 2 827 000

Figure 2 : Degré moyen de spécialisation des participants au PTEP par province, 2005-2012
La description de cette image suit.
Description de la figure 2

La Figure 2 montre la contribution moyenne des ventes de porcs aux recettes totales des PTEP participants par province, pour l'Alberta Manitoba et de l'Ontario de 2005 à 2012. Le contenu de la figure est comme suit :

Alberta :
2005 - ,661
2006 - ,617
2007 - ,586
2008 - ,623
2009 - ,606
2010 - ,473
2011 - ,081
2012 – 0

Manitoba :
2005 - ,677
2006 - ,660
2007 - ,579
2008 - ,518
2009 - ,501
2010 - ,409
2011 - ,061
2012 - ,037

Ontario :
2005 - ,670
2006 - ,634
2007 - ,589
2008 - ,572
2009 - ,530
2010 - ,343
2011 - ,079
2012 - ,022

Le tableau 6 révèle comment les participants au PTEP se comparent à la population des exploitations porcines canadiennes. Les participants au PTEP possèdent des exploitations relativement diversifiées et, en moyenne, 54 % de leurs revenus provenant du marché ont été tirés de la vente de porcs en 2009, comparativement à 92 % pour les exploitations porcines canadiennes en général. Ces exploitations étaient de taille plus modeste en moyenne et le participant médian avait un revenu net d’exploitation inférieur au revenu net d’exploitation médian des exploitations porcines en général. La plupart des participants au PTEP étaient établis en Ontario, mais en proportion, une plus grande part d’exploitations porcines albertaines ont participé au Programme.

Parmi les 325 participants au PTEP, 298 ont déclaré des revenus d’agriculture en 2012, ce qui représente une diminution de 8 % comparativement à 2009. En raison de données limitées, il n’est pas possible de déterminer si ces participants ont quitté le secteur agricole ou s’ils ont juste cessé de participer à Agri-stabilité et Agri-investissement. Les autres participants au PTEP semblent avoir changé de type de production étant donné que seulement 2 % de leurs revenus provenant du marché ont été tirés de la vente de porcs en 2012, comparativement à 54 % en 2009. La marge bénéficiaire médiane des participants au PTEP a augmenté en 2012 par rapport à 2009 lorsque le Programme a été lancé. Le revenu net d’exploitation médian des participants au PTEP a plus que doublé de 2009 à 2012.

Le nombre total d’exploitations porcines au Canada a régressé de 2009 à 2012. Durant cette période, les autres exploitations porcines ont reçu moins de paiements du Programme, tiré plus de revenus du marché et vu leur marge bénéficiaire médiane augmenter. Durant cette période de trois ans, le revenu net d’exploitation médian des participants au PTEP a lui aussi progressé.

Tableau 6 : Comparaison des caractéristiques du PTEP avec l’ensemble des exploitations porcines, Canada, 2009 et 2012 Note de bas de page 27

Participants au PTEP Toutes les exploitations porcines
2009 2012 2009 2012
* Ratio entre le revenu net d’exploitation et les revenus totaux.
** Comprend les paiements du Programme.
Nombre de dossiers 325 298 3 700 2 680
Revenus moyens – Porcs (en $) 234 290 17 928 891 888 1 484 764
Revenus moyens – Marché (en $) 458 725 465 970 965 674 1 614 495
Part moyenne de revenus provenant du marché – Porcs 0,54 0,02 0,85 0,86
Paiements moyens du Programme (en $) 60 410 24 701 163 487 118 995
Marge bénéficiaire médiane* 0,09 0,24 0,06 0,17
Revenu net d’exploitation** (en $) : 1er quartile −1 738 6 865 −22 125 3 732
Revenu net d’exploitation** (en $) : Médian 19 692 40 073 23 654 72 962
Revenu net d’exploitation** (en $) : 3e quartile 71 450 99 290 117 268 228 596
Nombre d’exploitations situées : En Alberta 52 46 225 140
Nombre d’exploitations situées : Au Manitoba 60 55 380 275
Nombre d’exploitations situées : En Ontario 213 197 1 305 890

Le tableau 7 présente une comparaison entre les ventes de porcs des participants au PTEP et les ventes de porcs de l’ensemble des exploitations porcines canadiennes. De 2010 à 2011, le déclin annuel des ventes de porcs des participants au PTEP s’est accéléré alors que les ventes de porcs de l’ensemble des exploitations porcines canadiennes ont augmenté.

Tableau 7 : Ventes totales de porcs des participants au PTEP et de l’ensemble des exploitations porcines*, Canada et provinces sélectionnées, 2005 à 2012 (en millions de $, sauf indication contraire)

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Total des ventes de porcs des participants au PTEP [variation par rapport à l’année précédente] 106,6 96,4
[−9,6 %]
91,6
[−5,0 %]
82,1
[−10,3 %]
76,1
[−7,3 %]
49,1
[−35,5 %]
16,2
[−67,1 %]
5,3
[−67,0 %]
Ventes de porcs des participants au PTEP : Alberta 21,3 18,7
[−12,1 %]
17,7
[−5,4 %]
17,1
[−3,2 %]
15,7
[−8,1 %]
8,6
[−45,0 %]
1,7
[−80,3 %]
0
[−100,0 %]
Ventes de porcs des participants au PTEP : Manitoba 17,6 19,0
[8,1 %]
16,5
[−13,3 %]
11,6
[−29,7 %]
12,2
[5,4 %]
9,4
[−23,2 %]
2,6
[−72,4 %]
2,5
[−3,0 %]
Ventes de porcs des participants au PTEP : Ontario 67,7 58,7
[−13,4 %]
57,4
[−2,2 %]
53,4
[−6,9 %]
48,2
[−9,8 %]
31,0
[−35,6 %]
11,9
[−61,8 %]
2,8
[−76,2 %]
Total des ventes de porcs réalisées par les exploitations porcines canadiennes* [variation par rapport à l’année précédente] 4 250,6 3 856,9
[−9,3 %]
3 701,8
[−4,0 %]
3 458,7
[−6,6 %]
3 300,0
[−4,6 %]
3 467,2
[5,1 %]
4 137,4
[19,3 %]
3 979,0
[−3,8 %]
Ventes de porcs réalisées par les exploitations porcines canadiennes : Alberta 325,6 265,8
[−18,4 %]
233,5
[−12,1 %]
195,7
[−16,2 %]
189,0
[−3,4 %]
194,7
[3,0 %]
265,4
[36,3 %]
213,3
[19,6 %]
Ventes de porcs réalisées par les exploitations porcines canadiennes : Manitoba 992,5 1 043,8
[5,2 %]
869,0
[−16,7 %]
731,7
[−15,8 %]
656,6
[−10,3 %]
693,5
[5,6 %]
833,3
[20,2 %]
801,3
[−3,8 %]
Ventes de porcs réalisées par les exploitations porcines canadiennes : Ontario 1 070,3 949,1
[−11,3 %]
857,4
[−9,7 %]
836,2
[−2,5 %]
915,9
[9,5 %]
1 000,6
[9,2 %]
1 158,7
[15,8 %]
1 105,7
[−4,6 %]

Tel que le montre le tableau 8, le revenu net d’exploitation moyen des participants au PTEP a plus que doublé en 2010 par rapport à 2009, année lors de laquelle le Programme a été mis sur pied. Durant les années subséquentes, le revenu net d’exploitation moyen est demeuré plus élevé que durant les quatre années antérieures à la création du Programme. Ces revenus nets d’exploitation accrus sont principalement attribuables à l’augmentation des revenus provenant du marché.

Tableau 8 : Moyenne d’indicateurs financiers sélectionnés concernant les participants au PTEP, Canada et régions sélectionnées, 2005 à 2012 (en milliers de dollars) Note de bas de page 28

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Alberta Revenus provenant du marché 774,2 867,2 764,3 826,1 685,4 675,7 694,5 867
Paiements du Programme 44,4 50,6 84,2 123,8 194,7 75,1 82,9 33,2
Revenu d’exploitation net 149,9 114,9 121,8 158,6 141,2 162 205,7 213,9
Manitoba Revenus provenant du marché 433,8 465,3 468,7 408,3 464,7 380 298,5 359,2
Paiements du Programme 44 39,1 48,1 76,4 34,6 110,6 69,5 58,4
Revenu d’exploitation net 58,2 46,9 23,7 23,7 21,3 132 62,6 93,2
Ontario Revenus provenant du marché 449,3 408,7 430,1 440,1 401,7 359,3 390,2 402,1
Paiements du Programme 30,8 22,9 35,3 56,7 34,9 65,7 35,5 13,3
Revenu d’exploitation net 74,7 44,7 37,1 45,7 39,5 98,6 107,2 79,6
Canada Revenus provenant du marché 498,7 490,6 490,2 497,4 458,7 413,8 420,5 466
Paiements du Programme 35,2 30,1 45,4 71 60,4 75,4 48,8 24,7
Revenu d’exploitation net 83,9 56,1 48,3 60,2 52,4 114,9 114,4 102,8

En résumé, le nombre total d’exploitations porcines au Canada a diminué alors que la rentabilité du secteur s’est accrue en 2012 par rapport à 2009. Des données révèlent que la situation financière des participants au PTEP s’est améliorée à la suite de la mise en œuvre du Programme. La marge bénéficiaire médiane (soit le ratio entre le revenu net d’exploitation et les revenus totaux) est passée de 9 % en 2009 à 24 % en 2012. Le revenu net d’exploitation médian a presque doublé de 2009 à 2012, passant de 19 692 $ à 40 073 $. Comme il y a peu d’observations extrêmes qui influencent sensiblement les moyennes relatives aux marges bénéficiaires et au revenu net d’exploitation, les valeurs médianes sont fournies, étant donné qu’elles semblent constituer de meilleurs indicateurs de la tendance moyenne.

3.5 Conception et mise en œuvre du Programme de transition pour les exploitations porcines

3.5.1 Conception du Programme de transition pour les exploitations porcines

Si l’on se fie à une vérification du PTEP effectuée par AACNote de bas de page 29, aucune modification n’a été apportée à la conception originale du Programme. Cette conception était efficace et il n’a pas été nécessaire de déroger grandement aux paramètres initiaux. D’un point de vue administratif, il y a eu quelques problèmes mineurs qui ont été gérés au fur et à mesure qu’ils sont apparus.

Le processus d’appel d’offres n’était pas déterminé au départ dans l’accord de contribution. Il a plutôt été mis au point par le comité de gestion (dont faisaient partie des représentants d’AAC qui agissaient à titre de membres n’ayant pas le droit de vote), le CCP et Welch LLP. Le nombre de ventes aux enchères a été déterminé en cours de route et quatre ventes de ce type étaient prévues. Les seules modifications importantes apportées au plan initial étaient les suivantes : les quatre ventes aux enchères seraient effectuées durant la même année plutôt que durant deux années consécutives, et tous les montants attribués aux producteurs choisis qui avaient décidé de retirer leur soumission allaient plutôt être attribués lors de la vente aux enchères suivante (ce qui ne fut permis qu’une seule fois).Note de bas de page 30 À la fin de l’appel d’offres, on a indiqué à tous les producteurs qui y participaient la valeur totale de la distribution ainsi que les valeurs seuil, plafond et moyenne des UBE pour les enchères gagnantes. Les enchérisseurs non sélectionnés allaient donc pouvoir réviser leurs enchères gagnantes en prévision de la ronde suivante.

L’évaluation a permis d’établir que la vente aux enchères nationale et le processus d’appel d’offres représentaient un moyen efficace de rationaliser le processus par lequel les producteurs qui sortaient du marché étaient rémunérés. On avait trouvé une façon de permettre aux producteurs de sortir du marché sans imposer un trop grand fardeau aux contribuables (ce qui n’aurait pas été le cas si le Programme était devenu un programme entièrement subventionné). Le but était de permettre aux producteurs de décider eux mêmes des mesures à prendre pour mettre fin à leurs activités plutôt que de les obliger à accepter un prix fixe par tête (comme cela était arrivé dans le cas du Programme de réforme des porcs reproducteurs). L’utilisation de l’UBE a permis d’établir une unité de base commune par tête pour faire des comparaisons entre divers types de production et diverses fermes selon leur aménagement et leur taille.Note de bas de page 31 Le processus d’appel d’offres a été bien accueilli par les producteurs.>

3.5.2 Économie et efficacité de la mise en œuvre du Programme de transition pour les exploitations porcines

L’évaluation a permis d’établir que le PTEP était bien administré, et ce, à un coût minimal. Comme mentionné, les dépenses totales engagées aux fins du Programme sur cinq ans se sont élevées à 76 138 903 $, dont une tranche de 71 702 879 $ a été versée sous forme de paiements directs à des producteurs alors qu’une autre tranche de 4 278 373 $ a été consacrée à l’administration du Programme, les frais d’exploitation du ministère s’étant par ailleurs chiffrés à 327 863 $ (tableau 2). L’administration du Programme par le CCP n’a pas été vérifiée ni examinée dans le cadre de l’évaluation; par conséquent, il n’est pas possible de faire de commentaires sur les frais d’administration s’étant chiffrés à 4 278 373 $. Cela dit, il faut noter que le PTEP a été soumis à des vérifications financières tous les ans pendant la durée du Programme et qu’une somme de 677 322 $ a été remise à la fin à titre de frais administratifs non engagés plus l’intérêt.

Le PTEP a misé sur la relation entre le CCP et Welch LLP et a tiré parti de l’infrastructure de gestion et de l’expérience acquise dans la foulée de la mise en œuvre du PRPR. Grâce à cette relation et à cette expérience, il ne s’est écoulé que 60 jours entre l’annonce et le lancement du Programme, ce qui a aussi permis de répartir les fonds de ce même programme en temps opportun.

3.5.3 Caractère adéquat des processus de surveillance, de responsabilisation et de présentation de rapports Pratiques

Des représentants d’AAC et du CCP ont jugé que des pratiques et mécanismes appropriés étaient utilisés pour faire le suivi des réalisations du Programme. La direction du Programme a fait appel à un groupe consultatif formé de producteurs et à un comité de gestion (dont faisaient partie des représentants d’AAC à titre de membres n’ayant pas le droit de vote) qui relevaient du Conseil d’administration du CCP. Le comité de gestion s’est occupé de prendre toutes les décisions concernant le Programme et ses politiques, et a aussi participé à la conception et à la mise en œuvre de ce programme. La tenue de rencontres hebdomadaires et bimensuelles a aussi favorisé la gestion efficace du Programme par le CCP en collaboration avec AAC.Note de bas de page 32 Le CCP a engagé Welch LLP pour qu’il l’aide à gérer le processus de vente aux enchères. Welch LLP a produit des rapports mensuels sur les résultats de ces ventes aux enchères durant la première année et la fréquence de ces rapports est ensuite devenue trimestrielle.Note de bas de page 33 Les états financiers des bénéficiaires ont aussi été vérifiés tous les ans, tout comme les rapports annuels publics.Note de bas de page 34 Il y a eu une évaluation provisoire et l’évaluation finale s’est terminée à la fin de mars 2014.Note de bas de page 35

Les représentants d’AAC ont jugé que les structures et pratiques en matière de responsabilisation étaient « essentiellement » ou « entièrement » adéquates quand venait le moment de s’assurer que le comité de gestion avait la capacité de surveiller les activités du programme et d’influencer la progression du processus de réalisation des objectifs liés au Programme. Ce point de vue est corroboré par des déclarations figurant dans des rapports d’AAC et des rapports de vérification externes

En résumé, l’évaluation a permis d’établir que les pratiques, les mécanismes et les structures et pratiques en matière de responsabilisation et de présentation de rapports étaient appropriés pour faire le suivi de la progression du processus de réalisation des objectifs liés au Programme.

4.0 Obtention des résultats prévus pour le Programme de réserve pour pertes sur prêts dans l’industrie porcine

4.1 Attribution de prêts garantis par la réserve à des producteurs viables

Le résultat immédiat lié au Programme était le suivant : des prêts garantis par la réserve sont accordés aux producteurs de porc viables. AAC s’attendait à ce que 20 à 23 % des producteurs de porc canadiens participent au PRPPIP Note de bas de page 36 et la cible pour la fourniture de prêts garantis par la réserve accordée dans le cadre du Programme était de 500 millions de dollars. Dans l’ensemble, 263 prêts ont été accordés dans le cadre du PRPPIP pendant la vie de ce programme, ce qui représente environ trois pour cent des fermes où l’on retrouve des cochons.Note de bas de page 37 La valeur des prêts déboursés dans le cadre du Programme était de tout juste un peu plus de 408 millions de dollars. Le nombre des producteurs ayant accédé au PRPPIP et la valeur totale des prêts étaient quelque peu inférieurs à ce qui avait été prévu. Les principaux informateurs du Programme ont émis deux hypothèses quant aux raisons pour lesquelles la demande pour le Programme était moindre que prévue, à savoir : 1) de nombreux producteurs viables intégrés et diversifiés verticalement ont préféré passer à travers la récession sans assumer plus de dettes ou de taux d’intérêt accrus; et 2) certains producteurs ayant reçu des prêts accordés dans le cadre du PPA ont décidé de ne pas demander de prêts aux termes du PRPPIP parce qu’ils attendaient que le ministère rende une décision au sujet de la possibilité de prolonger le sursis de mise en défaut accordé au secteur de l’élevage en 2008-2009 en vertu du PPA (avances maximums de 400 000 $ et intérêt payé par le gouvernement fédéral sur la première tranche de 100 000 $), laquelle possibilité offrirait aux producteurs une solution financière plus intéressante que les prêts à long terme et les taux d’intérêt relativement plus élevés du PRPPIP.

Des représentants d’institutions financières ont confirmé que la demande de services du Programme était stimulée par des producteurs viables, étant donné que ledit Programme cible les producteurs ayant besoin d’aide à court terme pour assurer leur stabilité à long terme. En vertu des critères du Programme, les producteurs engagés dans des procédures de mise en faillite sont exclus et les producteurs qui souhaitent obtenir un prêt doivent fournir un plan d’affaires acceptable, et les institutions financières devront pour leur part évaluer le dossier du demandeur afin de déterminer si ce demandeur sera en mesure de rembourser son prêt durant la période limite de 15 ans.

Divers types d’institutions financières ont participé au Programme, y compris des banques à charte, des coopératives de crédit et Financement agricole Canada (FAC). Parmi les institutions financières ayant participé au Programme, c’est FAC qui a accordé le plus grand nombre de prêts. Les prêts de FAC comptaient pour 54 % de tous les prêts consentis dans le cadre du PRPPIP et pour 32 % de la valeur totale de ces prêts (tableau 9). Les prêts déboursés par les banques à charte comptent pour 55 % de la valeur de tels prêts et pour 25 % du volume de prêts accordés. Les représentants du Programme ont noté que certains producteurs qui n’arrivent pas à satisfaire les critères de prêt du PRPPIP par l’entremise de leur institution financière à charte étaient redirigés vers le FAC par le Programme. Il n’est pas possible de déterminer la proportion de producteurs enregistrés qui se sont retirés du Programme par rapport au pourcentage de producteurs dont les demandes de prêts ont été refusées par les prêteurs. Pour chaque prêt enregistré dans le cadre du Programme, AAC déposait une partie de la valeur du prêt dans un compte de réserve chez le prêteur. En d’autres mots, tous les prêteurs qui ont accordé des prêts aux termes du PRPPIP détiennent un compte de réserve visé par ce programme.

Tableau 9 : Nombre et pourcentage de prêts liés au PRPPIP et valeur des prêts par institution financièreNote de bas de page 38

Institution financière Volume de prêts accordés Pourcentage du nombre total de prêts accordés Valeur des prêts accordés Pourcentage de la valeur des prêts accordés
* De fait, des producteurs ont reçu au total 263 prêts dans le cadre du PRPPIP. Les prêts syndiqués ont été répartis entre les institutions financières.
Financement agricole Canada 144 53,6 129 467 234 $ 31,7
Coopératives de crédit 56 21,1 55 912 366 $ 13,7
Banques 68 25,3 222 729 046 $ 54,6
Total* *268 100 408 108 646 $ 100

Des représentants d’institutions financières ont indiqué que le montant total et la répartition des prêts accordés dans le cadre du Programme étaient conformes à leurs attentes. Ils ont aussi indiqué que la répartition des prêts reflétait la répartition géographique des producteurs à l’échelle du pays, sauf au Québec où un autre programme provincial était offert.Note de bas de page 39 La répartition réelle des prêts accordés dans le cadre du PRPPIP par province en ce qui concerne leur nombre et leur valeur est indiquée au tableau 10.

Tableau 10 : Répartition des prêts accordés dans le cadre du PRPPIP par province en ce qui concerne leur nombre et leur valeurNote de bas de page 40

Province Pourcentage de prêts Pourcentage de valeur des prêts
Alberta 10 % 8 %
Colombie-Britannique <1 % <1 %
Manitoba 15 % 34 %
Nouveau-Brunswick 1 % 2 %
Terre-Neuve <1 % <1 %
Nouvelle-Écosse 2 % 2 %
Ontario 51 % 20 %
Île-du-Prince-Édouard 1 % <1 %
Québec 17 % 18 %
Saskatchewan 3 % 17 %
Total 100 % 100 %

4.2 Les exploitations porcines viables continuent de fonctionner

Les résultats intermédiaires et finals souhaités pour le PRPPIP sont comparables : les exploitations porcines viables continueraient de fonctionner durant la période de ralentissement des activités de l’industrie et l’objectif serait que 80 % des producteurs de porc ayant reçu des prêts garantis par la réserve continuent de les rembourser sans rater de paiement durant les 12 premiers mois (résultat intermédiaire) et que les exploitations porcines viables soient en bonne posture pour profiter de conditions de marché en progression, et on souhaite par ailleurs que 65 % des producteurs remboursent leurs prêts sans rater de paiement durant les 36 premiers mois (résultat final). L’état des prêts accordés dans le cadre du PRPPIP en date d’août 2014 révèle que cinq ans après la mise sur pied du Programme, les résultats immédiats et intermédiaires ont été atteints tel qu’on le voit au tableau 11.

Tableau 11 : État des prêts liés au PRPPIP en pourcentage en date de février 2014

Nombre Montant ($)
s.o. = sans objet
* Prêts consentis dans le cadre du Programme et ayant nécessité des opérations de recouvrement.
** Prêts non remboursés à l’égard desquels les institutions financières se sont prévalues de la garantie offerte aux termes du Programme.
Prêts accordés 263 408 108 646 $
Valeur de la réserve initiale s.o. 243 800 487 $
Prêts complètement remboursés 62* 37 343 393 $
Prêts en souffrance en règle (à l’exclusion des prêts douteux) 177* 178 931 061 $
Prêts douteux en souffrance 9 39 164 709 $
Capital des prêts en souffrance lorsqu’ils sont devenus des prêts douteux retirés de la réserve (dossiers fermés) 9 101 333 645 $
Retraits de la réserve 15 21 732 894 $
Valeur du montant en souffrance dans la réserve s.o. 222 067 593 $
Intérêt accumulé dans des établissements financiers s.o. 9 389 935 $

En ce qui concerne le rapport d’août 2014 sur l’état des prêts accordés dans le cadre du PRPPIP, sur 263 prêts au total, 62 ont été remboursés en entier et 177 autres sont en souffrance et en règle. Le pourcentage total de producteurs de porc profitant de prêts garantis par la réserve qui continuent de rembourser ces prêts durant les 36 premiers mois sans rater de paiement s’élève donc à 91 %, un résultat supérieur à la cible établie pour le Programme, qui est de 65 %. Lorsqu’on examine le montant des prêts, le pourcentage de prêts garantis par la réserve qui continuent d’être remboursés sans paiement raté durant les 36 premiers mois s’élève à 53 %.Note de bas de page 41 Cela donne à penser que le remboursement de tout juste un peu moins de la moitié des montants accordés sous forme de prêts à des producteurs est en péril ou risque de l’être. La valeur totale qui pourrait être retirée de la réserve demeurera inconnue jusqu’à ce que les prêts soient considérés comme complètement douteux. Quinze montants totalisant environ 21,7 millions de dollars ont été retirés de la réserve.

Les représentants d’AAC, des institutions financières et des producteurs de porc se sont entendus pour dire que le PRPPIP avait aidé les producteurs de porc viables à continuer à fonctionner pendant 12 mois ou plus durant la période creuse qu’a connue le marché alors que les producteurs non viables ont dû quitter l’industrie en raison de faillites, de la vente de leur exploitation, etc. De nombreux producteurs interviewés ont noté que le Programme était efficace quand venait le moment de permettre aux bénéficiaires de prêts accordés dans le cadre du PRPPIP de rester en affaires suffisamment longtemps pour restructurer leurs activités. Le coût du porc et des produits du porc est demeuré peu élevé plus longtemps que prévu après la mise en œuvre du Programme, ce qui a ajouté de la valeur au Programme en tant que solution provisoire.

4.3 Efficacité globale du Programme de réserve pour pertes sur prêts dans l’industrie porcine

Une analyse a été effectuée afin d’examiner les caractéristiques des fermes inscrites au PTEP et de les comparer à celles des exploitations porcines canadiennes en général, et aussi d’examiner les principaux indicateurs financiers associés aux fermes des participants avant et après la mise en œuvre des programmes. Les dossiers des participants au PRPPIP de l’Alberta, du Manitoba et de l’Ontario ont été mis en correspondance avec les données des programmes Agri-investissement et Agri-stabilitéNote de bas de page 42 afin d’obtenir des renseignements sur la situation financière des participants au PRPPIP pour la période 2005-2012.

Quatre-vingt-quinze pour cent des participants au PRPPIP ont aussi pris part au programme Agri-stabilité ou Agri-investissement, ou aux deux, en 2009. Comme indiqué au tableau 12, en 2009, les participants au PRPPIP ont géré des exploitations ayant généré plus de revenus provenant du marché et de revenus tirés de la vente de porcs que la moyenne des exploitations porcines canadiennes. Ils ont aussi tiré une plus grande part de leurs revenus de denrées autres que le porc et ont reçu plus de paiements du Programme. Les participants à des programmes avaient un revenu net d’exploitation médian qui était négatif alors que ce revenu s’est chiffré à 23 654 $ pour l’ensemble des exploitations porcines au Canada. La moitié des participants au PRPPIP ont enregistré une marge bénéficiaire nette négative en 2009, alors que 24 % des exploitations porcines canadiennes ont aussi déclaré un revenu net d’exploitation négatif pour cette année-là.

En 2012, non seulement les participants au PRPPIP sont demeurés dans le secteur agricole, mais ils ont aussi vu leur marge bénéficiaire médiane augmenter de 7 % et leur revenu net d’exploitation médian passer à 71 256 $, un résultat s’approchant de celui obtenu par l’ensemble des exploitations porcines canadiennes cette année-là. La plupart d’entre eux ont continué d’œuvrer dans l’industrie de la production de porc, et leurs ventes de porc ont compté en moyenne pour 75 % de leurs revenus tirés du marché. Le montant moyen des paiements qu’ils ont reçus de la part du Programme a chuté de plus de la moitié en 2012 par rapport à 2009.

Tableau 12 : Comparaison des caractéristiques du PRPPIP au regard de l’ensemble des exploitations porcines, Canada, 2009 et 2012

Participants au PRPPIP Toutes les exploitations porcines
2009 2012 2009 2012
Sources : Le modèle prévisionnel d’Agri-stabilité et d’Agri-investissement (MPAA) et le Modèle de microsimulation dynamique de l’agriculture canadienne (MMDAC) pour toutes les données relatives aux participants au PTEP, aux valeurs médianes et à la part moyenne de revenus provenant du marché liés à des ventes de porcs. Le nombre de dossiers et les moyennes restantes pour l’ensemble des exploitations porcines canadiennes sont tirés du tableau CANSIM 002-0044.
* Ratio entre le revenu net d’exploitation et les revenus totaux.
** Comprend les paiements du Programme.
Nombre de dossiers 175 174 3 700 2 680
Nombre de dossiers sous le seuil de la rentabilité 88 34 882 598
Revenus moyens – Porcs (en $) 2 730 015 3 848 747 891 888 1 484 764
Revenus moyens – Marché (en $) 3 157 185 4 126 144 965 674 1 614 495
Part de revenus moyenne provenant du marché – Porcs 0,80 0,75 0,85 0,86
Paiements moyens du Programme (en $) 234 495 108 367 163 487 118 995
Marge bénéficiaire médiane* 0,00 0,07 0,06 0,17
Revenu net d’exploitation** (en $) : 1er quartile −84 952 15 658 −22 125 3 732
Revenu net d’exploitation** (en $) : Médian −830 71 256 23 654 72 962
Revenu net d’exploitation** (en $) : 3e quartile 66 903 214 296 117 268 228 596
Nombre d’exploitations situées : En Alberta 22 22 225 140
Nombre d’exploitations situées : Au Manitoba 29 30 380 275
Nombre d’exploitations situées : En Ontario 124 122 1 305 890

Le tableau 13 révèle que le revenu net d’exploitation moyen des participants au PRPPIP a globalement régressé durant l’année ayant précédé l’année de mise en œuvre du Programme et qu’il a augmenté en 2011 et en 2012. Cette progression a été observée dans toutes les provinces où il y a des exploitations porcines inscrites au Programme, sauf le Manitoba. Dans cette province, le revenu net d’exploitation moyen a continué de chuter de 2008 à 2010 et sa progression était toujours négative en 2012. Pour quantifier la mesure dans laquelle l’évolution de la situation financière des participants au PRPPIP était imputable au Programme, d’une part, et à la progression du marché du porc en 2011 et en 2012, d’autre part, il faudrait effectuer d’autres analyses.

Tableau 13 : Moyenne d’indicateurs financiers sélectionnés concernant les participants au PRPPIP, Canada et régions sélectionnées, 2005 à 2012 (en milliers de dollars)

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Note : Le revenu net d’exploitation comprend les paiements du Programme.
Alberta Pourcentage de revenus provenant du marché – Ventes de porcs 93 % 89 % 85 % 81 % 79 % 82 % 81 % 81 %
Revenus provenant du marché 3 707,40 3 580,10 3 552,50 3 541,90 3 701,70 4 027,30 5 061,40 5 577,50
Paiements du Programme 71,5 176,5 307,2 866,9 325,1 173,4 147,4 91,7
Revenu d’exploitation net 348,0 276,3 210,1 −26,6 −98 −366,4 231 189,6
Manitoba Pourcentage de revenus provenant du marché – Ventes de porcs 90 % 89 % 93 % 91 % 92 % 92 % 90 % 87 %
Revenus provenant du marché 11 444,90 12 295,20 10 440,50 10 329,20 9 196,10 8 137,70 10 433,80 10 388,50
Paiements du Programme 253,8 87,6 64,6 563,1 524,4 451 161 204,2
Revenu d’exploitation net 1 877,10 1 670,60 867,3 −205 −174,1 −1 211,20 494,1 −639,2
Ontario Pourcentage de revenus provenant du marché – Ventes de porcs 78 % 75 % 76 % 78 % 77 % 79 % 80 % 71 %
Revenus provenant du marché 1 554,90 1 407,50 1 378,50 1 401,50 1 648,20 1 797,60 2 129,30 2 324,50
Paiements du Programme 61,7 59,1 99,3 232,2 150,6 148,8 51,2 87,8
Revenu d’exploitation net 146,6 22,5 2,5 −15,7 −16,6 20,6 117,8 96,8
Canada Pourcentage de revenus provenant du marché – Ventes de porcs 82 % 79 % 80 % 80 % 80 % 82 % 82 % 75 %
Revenus provenant du marché 3 307,40 3 246,10 2 862,50 2 935,30 3 157,20 3 149,30 3 901,30 4 126,10
Paiements du Programme 91,7 77,1 117,6 358,1 234,5 203,1 81,7 108,4
Revenu d’exploitation net 431,4 292,1 144,1 −43,9 −52,9 −236,3 195,7 −18,4

4.4 Conception et mise en œuvre du Programme de réserve pour pertes sur prêts dans l’industrie porcine

4.4.1 Conception du Programme de réserve pour pertes sur prêts dans l’industrie porcine

Dans le cas du PRPPIP, AAC a assumé des responsabilités en matière de gestion pour le compte du Programme alors que des institutions financières ont administré les prêts. L’approche utilisée aux fins du Programme intégrait le partage des risques, de bonnes pratiques en matière d’attribution de prêts et l’évaluation de la viabilité des producteurs (selon leur plan d’affaires). L’approche indirecte consistant à accorder des prêts par l’entremise d’institutions financières a permis à AAC d’éviter de devoir verser des paiements ou des subventions directs aux producteurs qui demeuraient dans l’industrie, ce qui se serait opposé aux règles et accords commerciaux.Note de bas de page 43

L’évaluation a permis de constater que plusieurs caractéristiques nouvelles et positives du PRPPIP étaient essentielles à l’atteinte des objectifs liés à ce programme, à savoir :

Les représentants d’institutions financières qui se sont fait interviewer étaient d’accord pour dire que :

Le problème suivant a été cité relativement à l’approche utilisée aux fins du Programme :

Le PRPPIP présentait un risque, à savoir que les banques auraient pu convertir des dettes à court terme en dettes à long terme garanties, puis refuser d’accorder plus de crédit aux producteurs. AAC assure que les modalités du programmeNote de bas de page 44 ont pour effet de prévenir la réalisation de telles manœuvres. Par conséquent, des représentants d’institutions financières ont déclaré que le PRPPIP n’a pas eu de répercussions sur leurs activités d’attribution de prêts ordinaires à court terme à des producteurs de porc et aucune preuve recueillie dans le cadre de l’évaluation ne démontre le contraire.

La stratégie de mesure du rendement conçue pour le PRPPIP a mis à contribution des indicateurs et des cibles se rapportant au pourcentage de prêts en règle, aucune cible n’ayant été établie pour la valeur de ces prêts. Le nombre de prêts n’est qu’une mesure substitutive se rapportant à l’obtention des résultats liés au Programme. La valeur du prêt et son état sont des données qui permettraient aux représentants du Programme d’évaluer les résultats de façon plus exhaustive. Mais comme il s’agit de renseignements confidentiels concernant les bénéficiaires des prêts, cette analyse n’a pu être effectuée.

4.4.2 Économie et efficacité de la mise en œuvre du PRPPIP

L’évaluation a permis d’établir que le PRPPIP était bien administré, et ce, à un coût minimal. Comme indiqué plus haut, les dépenses engagées pour le Programme sur cinq ans ont totalisé 241 050 505 $, une tranche de 240 114 810 $ de cette somme ayant été affectée à des contributions aux 263 prêts garantis par la réserve consentis à des producteurs. Les 935 695 $ qui restent représentent des coûts d’exploitation ministériels (tableau 3). Les institutions financières ayant participé au Programme ont absorbé l’essentiel des frais d’exploitation liés à ce même programme et ont donc favorisé sa mise en œuvre à un coût économique.

Le remboursement de tout intérêt accumulé sur le fonds de réserve du PRPPIP est envoyé tous les trimestres au Trésor du gouvernement du Canada. Les institutions participantes calculent l’intérêt quotidien sur le solde du fonds de réserve et versent ces montants au Trésor en conformité avec l’accord de contribution. En date de septembre 2014, plus de 9 millions de dollars en intérêts étaient dus au Trésor.

Le Programme a été mis en œuvre comme prévu, selon les représentants des institutions financières. AAC a apporté deux modifications aux modalités du PRPPIPNote de bas de page 45 afin d’accroître les activités d’attribution de prêts des institutions financières, à savoir :Note de bas de page 46

On ne sait toujours pas si ces modifications ont fait augmenter le nombre de producteurs inscrits au Programme (augmentation du nombre de prêts accordés à des producteurs admissibles et de la valeur de ces prêts).

Les représentants des institutions financières se sont dits satisfaits du soutien offert par AAC, et de leurs interactions avec le ministère durant la mise en œuvre du PRPPIP. Il est à souligner que les institutions financières ont été admises au comité de surveillance du PRPPIP et que c’est l’une des retombées importantes de cette collaboration. De plus, la direction responsable d’AAC a fréquemment communiqué avec les institutions financières, et le ministère a fourni diverses formes de soutien, y compris des modalités détaillées pour les paiements de contribution et des lignes directrices relatives aux prêteurs pour le PRPPIP.Note de bas de page 47

Le régime de gouvernance et les structures et pratiques du Programme en matière de responsabilisation étaient adéquats et ont doté les gestionnaires de la capacité de suivre et d’évaluer la progression du processus de réalisation des objectifs du Programme. Une vérification interne du PRPPIP effectuée par AAC en 2010 a confirmé que les cadres de gouvernance et de gestion et de contrôle des risques établis pour le Programme étaient adéquats et donnaient raisonnablement à penser que les fonds seraient utilisés aux fins prévues et pourraient contribuer à la réalisation des objectifs prévus. Des mesures de contrôle sont appliquées en ce qui concerne les paiements du Programme, et ces derniers sont effectués conformément aux dispositions des accords de contribution conclus avec des institutions financières, aux modalités du Programme telles qu’approuvées par le Conseil du Trésor et la Loi sur la gestion des finances publiques. On a cependant noté que les rapports qu’AAC doit présenter en vertu des modalités imposées par les institutions prêteuses se limitent aux rapports trimestriels et annuel, y compris des statistiques de base sur la valeur des prêts et sur les dossiers fermés ou déclarés douteux, mais qu’AAC n’est pas tenu de fournir de renseignements additionnels tels que les motifs invoqués à l’appui du refus de certaines demandes de prêts déposées dans le cadre du PRPPIP.Note de bas de page 48 En raison de cette restriction, les types d’analyses ayant pu être effectuées aux fins de l’évaluation étaient eux aussi limités, ladite évaluation visant à examiner de façon plus approfondie l’aspect économique du Programme.

5.0 Conclusions

L’évaluation a permis d’établir que le PTEP et le PRPPIP étaient des programmes pertinents pour ce qui est des besoins qu’ils comblent et de leur alignement sur les priorités du gouvernement fédéral, sur les résultats stratégiques visés par AAC et sur les rôles et responsabilités du fédéral.

Durant la dernière partie des années 2000, l’industrie du porc était aux prises avec une offre excédentaire dans un contexte de faibles prix et de frais d’exploitation élevés. Des programmes tels que le Programme de réforme des porcs reproducteurs (PRPR), qui ont été lancés en plus des programmes de gestion des risques d’AAC (soit Agri-stabilité, Agri-investissement et le Programme de paiement anticipé [PPA]), n’ont pas pu aider efficacement l’industrie du porc pendant la crise économique. Le PTEP et le PRPPIP ont été créés en 2009 dans le but de contribuer à la viabilité à court terme de l’industrie du porc et d’ainsi favoriser sa durabilité à long terme.

Sur le plan de l’efficacité, on a jugé que les objectifs correspondants tant du PTEP que du PRPPIP avaient été atteints.

Les résultats prévus liés au PRPPIP ont été atteints. Dès la première année, on est parvenu à rémunérer les producteurs de porc, 446 d’entre eux ayant touché une rémunération (résultat immédiat). On souhaitait aussi que les exploitations porcines participantes mettent fin à leur production pendant trois ans et les producteurs rémunérés se sont entièrement conformés à leur obligation de garder leur exploitation fermée (résultat intermédiaire). On a également réussi à réduire le nombre de porcs produits au Canada et comme constaté dans le cadre de l’évaluation, les stocks de porc ont chuté d’environ 4,1 millions de têtes grâce entre autres à l’aide fournie par le Programme.

Les résultats prévus liés au PRPPIP ont eux aussi été atteints. Les 263 prêts accordés dans le Programme correspondent au résultat intermédiaire visé pour ce qui est des prêts garantis par la réserve consentis à des producteurs de porc viables. En vertu des modalités du Programme, 80 % des exploitations porcines viables doivent continuer de rembourser leurs prêts sans rater de paiement, ce qui correspond au résultat intermédiaire, cette proportion baissant à 65 % dans le cas du résultat final. Or, c’est seulement en 2025, lorsque le Programme prendra fin, que l’on pourra déterminer si ces cibles ont été atteintes.

En ce qui a trait à l’efficacité des programmes du point de vue de l’industrie du porc dans son ensemble, l’évaluation a permis d’établir que la situation financière des bénéficiaires du PTEP et du PRPPIP s’est améliorée durant la période 2005-2012. En 2012, non seulement les participants au PRPPIP sont demeurés dans le secteur agricole, mais ils ont aussi vu leur marge bénéficiaire médiane et leur revenu net d’exploitation médian atteindre un niveau s’approchant de celui obtenu par l’ensemble des exploitations porcines canadiennes cette année-là.

L’évaluation a permis d’établir que les deux programmes étaient bien administrés, et ce, à un coût minimal. Le PTEP a été mis en œuvre de manière accélérée et sa structure et ses pratiques en matière de présentation de rapports étaient tout à fait adéquates aux fins du suivi de la réalisation des objectifs liés au Programme. On en est arrivé à la conclusion que le PRPPIP était doté de mécanismes de gouvernance solides et qu’un soutien important avait été fourni aux institutions financières par AAC durant la mise en œuvre du Programme.

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