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Évaluation du Fonds de développement du marché canadien du bœuf et des bovins

28 novembre 2014

Bureau de la vérification et de l'évaluation

Résumé

En 2005, Agriculture et Agroalimentaire Canada (AAC) annonçait la mise sur pied du Fonds de développement du marché canadien du bœuf et des bovins (aussi appelé « Fonds spécial »), doté d'une contribution de 50 millions de dollars échelonnée sur 10 ans pour appuyer l'expansion à long terme des marchés de l'industrie canadienne du bœuf et de la génétique des bovins. Le Fonds spécial est administré par le Canadian Cattlemen Market Development Council (CCMDC) (conseil canadien de développement des marchés des éleveurs de bétail), qui fait partie de la Canadian Cattlemen's Association (CCA) (association canadienne des éleveurs de bétail), et est également financé au moyen de contributions versées par le gouvernement de l'Alberta et de contributions de contrepartie versées par l'industrie. La mission du Fonds consiste à utiliser les ressources dont il dispose pour :

L'Avantage du bœuf canadien, une initiative de valorisation de l'image de marque qui rallie tous les intervenants de l'industrie dans le but de différencier les produits de bœuf et le matériel génétique bovin canadiens de ceux provenant d'autres pays, est l'une des principales activités de commercialisation associées au Fonds spécial. Cette initiative vise essentiellement à mettre en valeur les caractéristiques propres aux produits de bœuf canadiens, c'est-à-dire la qualité et la salubrité, et consiste notamment à octroyer des permis aux détaillants au Canada et aux États-Unis afin de leur permettre de vendre le bœuf canadien mis en marché par Bœuf Canada Inc. (BCI) et portant les logos de l'Avantage du bœuf canadien et les messages qui y sont rattachés.

Conclusions liées à la pertinence du programme

Au moment de son lancement, un programme de ce genre s'imposait. L'industrie canadienne du bœuf avait vu ses exportations et les prix des bovins chuter dramatiquement dans la foulée de la crise d'encéphalopathie spongiforme bovine (ESB) de 2003. Outre l'accès au marché américain qui était menacé, on craignait que la confiance des consommateurs canadiens ne s'effrite, particulièrement envers les produits de bœuf provenant d'animaux plus âgés. Les marchés outre-mer pour les produits provenant d'animaux âgés de plus de 30 mois (PTM) et les bovins vivants périclitaient eux aussi. Lorsque le Canada a été exclu de certains marchés étrangers, ses concurrents, au nombre desquels l'Australie, en ont profité pour gagner des parts de marché. L'industrie et le gouvernement du Canada craignaient de perdre à tout jamais leurs parts de marché si des mesures n'étaient pas prises pour améliorer la perception des consommateurs quant à la salubrité du bœuf canadien.

Les objectifs du Fonds spécial étaient étroitement liés aux priorités du gouvernement fédéral et aux objectifs stratégiques d'AAC lors de la mise sur pied et pendant toute la durée du programme. Ils le sont tout autant en 2013, comme l'atteste le discours du Trône, qui mettait l'accent sur le commerce comme moteur de la croissance économique.

Les objectifs du Fonds spécial s'harmonisaient également avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral. Il est indiqué dans le Rapport sur les plans et les priorités d'AAC pour 2013-2014 que le rôle du Ministère est de « veiller à ce que le secteur de l'agriculture, de l'agroalimentaire et des produits agro-industriels demeure concurrentiel sur les marchés national et international ». Les rôles et les responsabilités du Ministère liés à la promotion de l'agriculture canadienne lui sont conférés par la Loi sur le ministère de l'Agriculture et de l'Agroalimentaire.

Conclusions liées au rendement du programme

D'après les données recueillies, la confiance des consommateurs nationaux envers les produits de bœuf au lendemain de la crise de l'ESB avait certes diminué, mais légèrement, et pour une courte période seulement, pour ensuite se ressaisir, voire dépasser ses niveaux d'avant la crise pendant la période du programme, en partie grâce aux activités soutenues par le Fonds spécial. La confiance des consommateurs étrangers s'est elle aussi ressaisie depuis la crise de 2003. Des sondages réalisés auprès des consommateurs sur des marchés étrangers révélaient une reconnaissance accrue de la qualité et de la salubrité du bœuf canadien depuis la mise sur pied du Fonds spécial.

Les données recueillies donnent également à penser que le programme a été pour beaucoup dans la hausse des ventes de bovins PTM, tant au pays qu'à l'étranger. Sur une période de 5 ans, plus de 200 nouveaux produits provenant d'animaux PTM ont été développés au sein du secteur des aliments prêts-à-servir. Le marché américain des produits de bœuf provenant d'animaux PTM s'est rouvert, les exportations en destination de Hong Kong sont en hausse, et les produits de bœuf canadiens provenant d'animaux PTM sont maintenant offerts sur 44 marchés additionnels.

Depuis 2005, des percées importantes ont été réalisées sur la plupart des marchés d'exportation ciblés par le programme. Il y a eu redressement sur les marchés des États-Unis, du Mexique et de la Chine au chapitre des quantités et, dans une plus grande mesure, de la valeur. Les exportations de produits de bœuf et de veau ont augmenté au Japon, en Russie, au sein de l'Union européenne, aux Philippines, à Taïwan, au Moyen-Orient et en Afrique du Nord, ainsi qu'à Singapour, à l'instar des exportations de matériel génétique bovin en Russie, au Kazakhstan, au Royaume-Uni, en Corée du Sud et en Chine.

Si les États-Unis demeurent le premier marché en importance du Canada pour les exportations de produits de bœuf et de veau, les données révèlent toutefois une dépendance moindre envers ce marché depuis le lancement du Fonds spécial en 2005. La part des exportations destinées aux États-Unis a enregistré un recul de 14 pour cent, tandis que celle destinée à d'autres marchés – particulièrement la Chine, le Japon, l'UE et la Russie – a pris de l'ampleur.

Le programme a permis à l'industrie d'arriver plus rapidement à maturité et de perfectionner ses techniques de commercialisation à l'échelle internationale. Le Fonds spécial a joué un rôle indéniable dans l'amélioration de l'infrastructure de commercialisation de l'industrie (ce qui a favorisé l'élaboration de plusieurs stratégies et outils), cela sans compter le savoir qu'il a permis d'acquérir sur chaque marché prioritaire. Les activités du programme ont incité les intervenants de l'industrie à changer leur manière de voir les choses, qui n'est plus axée sur la quantité désormais, mais sur la valeur. Par exemple, le programme a aidé à faire comprendre que le fait de vendre des parties de la carcasse sur les marchés offrant le meilleur prix pour le produit permettait de tirer des rendements plus élevés de chaque animal.

Conclusions liées à l'efficience et à l'économie

Les dépenses du programme ont été comparées aux exportations de produits selon la valeur des produits de bœuf canadiens exportés partout dans le monde. Le gain financier net a été calculé pour chaque année, l'analyse permettant d'obtenir une estimation approximative du rendement de l'investissement. L'analyse a révélé qu'entre 2007 et 2012, le Fonds spécial avait dépensé 34,4 millions de dollars en activités de commercialisation et de promotion aux États-Unis et à l'échelle internationale. Pendant la même période, les exportations canadiennes de produits de bœuf se sont élevées à 7,8 milliards de dollars à l'échelle mondiale. Si l'on emploie une formule de gain net, les dépenses en commercialisation à l'échelle mondiale ont généré un rendement de 25 390 pour cent entre 2007 et 2012. Au vu de cette analyse, il est permis de conclure que le rendement de l'investissement a été très positif.

Conclusions liées à la formule et au mode d'exécution

Il est ressorti de l'étude que le versement du financement en une somme forfaitaire unique peut avoir eu un effet bénéfique pour l'industrie, qui a pu s'attaquer sans tarder aux crises sur les marchés avec plus de rigueur et d'efficacité.

1.0 Introduction

1.1 But du rapport

L'évaluation du Fonds de développement du marché canadien du bœuf et des bovins (aussi appelé le « Fonds spécial ») a été réalisée par le Bureau de la vérification et de l'évaluation (BVE) d'Agriculture et Agroalimentaire Canada (AAC) dans le cadre de son Plan d'évaluation ministériel quinquennal (2013-2014 à 2017-2018) et respecte les exigences de la Loi sur la gestion des finances publiques et de la Politique sur l'évaluation de 2009 du Conseil du Trésor.

1.2 Portée et méthodologie de l'évaluation

1.2.1 Portée

La période opérationnelle du Fonds spécial s'échelonne de l'exercice 2005-2006 à l'exercice 2014-2015. L'évaluation portait sur les activités de programme rattachées au Fonds spécial entre juillet 2005 et juillet 2013. L'évaluation a été réalisée de juillet 2013 à juillet 2014.

L'évaluation portait sur la pertinence et le rendement du Fonds de développement du marché canadien du bœuf et des bovins (Fonds spécial). Au chapitre de la pertinence, l'évaluation avait pour but de déterminer la nécessité d'un tel programme, en s'attardant plus particulièrement sur les conditions qui avaient cours sur les marchés au moment du lancement du programme, la concordance entre les objectifs du programme et les priorités gouvernementales ainsi que les priorités et résultats stratégiques ministériels, et sur le rapport entre le programme et les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral. Au chapitre du rendement, l'évaluation portait essentiellement sur l'atteinte des objectifs, l'efficience et l'économie.

1.2.2 Méthodes de collecte des données

L'évaluation comprenait les méthodes de collecte de données suivantes :

Examen des documents et des données
L'analyse des données sur le rendement et des données secondaires englobait des sources aussi quantitatives que qualitatives. Les premières consistaient principalement en des données sur les exportations et les ventes recueillies et traitées par AAC. Les sources qualitatives de données sur le rendement comprenaient des sondages réalisés auprès des membres et des intervenants sur les marchés pendant toute la durée du programme. L'examen des données englobait également une évaluation des documents pertinents relatifs au programme, par exemple des documents d'information; des plans et des stratégies; des rapports des résultats; des communiqués de presse; et diverses publications, notamment les Plans de mise en œuvre de la commercialisation et les Rapports des résultats annuels du Canadian Cattlemen Market Development Council (CCMDC); des rapports de vérification indépendants; des sondages d'opinion publique; des documents du gouvernement du Canada portant sur la création et le suivi du Fonds spécial; des reportages dans les médias; et des publications universitaires.
Des entrevues avec des intervenants clés
Douze entrevues en profondeur ont été réalisées dans le cadre de l'évaluationNotes de bas de page 1. Parmi les personnes rencontrées, il y avait de hauts représentants de la Canadian Cattlemen's Association (CCA), du CCMDC, de Bœuf Canada Inc. (CBI) et de plusieurs associations provinciales, de même que des représentants d'AAC et de nombreux partenaires de la chaîne de valeur (représentants du secteur privé).
Études de cas
Trois études de cas ont été réalisées, qui reposaient sur plusieurs sources de données, par exemple les entrevues réalisées avec des intervenants clés et l'examen des documents et des données. Les trois études de cas étaient les suivantes :
  1. la marque Avantage du bœuf canadien;
  2. la réintégration du marché japonais par les produits de bœuf canadiens;
  3. les gains réalisés par le marché du bœuf commercial au Canada.
Analyse basée sur les activités
Le volet d'analyse basée sur les activités de l'évaluation examinait le rendement de l'investissement du gouvernement du Canada dans le Fonds spécial. L'analyse consistait en une comparaison des dépenses du Fonds spécial et des données sur les exportations des produits de bœuf recoupées par AAC.

1.2.3 Limites de l'évaluation

De nombreuses contraintes ont limité la méthodologie d'évaluation. La base de données ne contenait aucune donnée primaire recueillie auprès des bénéficiaires des extrants du programme (par exemple, les entreprises de transformation et les détaillants sur les marchés étrangers), ce qui donnait peu d'informations liées aux résultats immédiats. Bien qu'il existait des données sur les dépenses de programme et les exportations de produits de bœuf, des facteurs externes, comme le prix des produits, les mesures prises par les concurrents et les conditions économiques, ont fait en sorte qu'il était difficile de dire avec certitude si tous les changements constatés dans les niveaux d'exportation devaient être attribués directement au Fonds spécial.

1.3 Description du programme

En 2005, AAC annonçait une contribution s'échelonnant sur 10 ans et totalisant 50 millions de dollars pour appuyer l'expansion à long terme des marchés de l'industrie canadienne du bœuf et de la génétique des bovins. Ce financement, administré par l'intermédiaire du Fonds spécial, provenait d'une contribution de 30 millions de dollars du gouvernement de l'Alberta et de contributions de contrepartie versées par l'industrie de l'élevage bovin. Le Canadian Cattlemen Market Development Council (CCMDC), qui fait partie de la Canadian Cattlemen's Association (CCA), a été mis sur pied pour gérer le fonds de 80 millions de dollars, y compris l'affectation des fonds et la production de rapports des résultats annuels en lien avec les programmes soutenus par le Fonds. Ce financement, complété par l'industrie à l'aide de fonds de contrepartie versés par les producteurs de bovins à l'échelle nationale, devrait générer plus de 170 millions de dollars sur une période de 10 ans entre 2005 et 2015.

La vision du Fonds spécial est la suivante : « Ce fonds sera géré de façon à faciliter les approches audacieuses et novatrices pour redresser et développer les marchés pour le bœuf et les bovins canadiens autour du monde, assurant une industrie canadienne rentable et durable qui permettra au bœuf et aux bovins canadiens d'être reconnus pour leur supériorité par les clients canadiens et mondiaux »Notes de bas de page 2

La mission du fonds consiste à utiliser les ressources pour :

De la création du Fonds spécial au 30 juin 2011, les fonds ont été répartis entre trois organismes de commercialisation de l'industrie, soit le Canadian Beef Breeds Council (CBBC) – qui représente l'industrie canadienne des bovins de race et est responsable du développement des marchés de la génétique bovine pour les bovins de reproduction vivants, le sperme et les embryons; le Centre d'information sur le bœuf (CIB) – qui est responsable des programmes de développement des marchés pour le bœuf canadien au Canada et aux États-Unis pour les produits de bœuf commerciaux (produits de bœuf provenant d'animaux PTM); et la Fédération d'exportation de bœuf du Canada (FEBC) – qui est responsable du développement des marchés d'exportation. En 2011, le CIB et la FEBC ont fusionné pour former l'organisme appelé Bœuf Canada Inc. (BCI), ce qui signifie que les ressources du Fonds spécial sont, depuis ce temps, réparties entre le CBBC et BCI.

Conformément à l'entente de financement entre la CCA et AAC, la contribution à hauteur de 50 millions de dollars versée par AAC au Fonds spécial doit servir à soutenir les activités de développement des marchés à l'échelle nationale et internationale pour les bovins, le matériel génétique bovin, le bœuf et les produits de bœuf canadiens. Par cette initiative, AAC cherche à :

Les bénéficiaires du Fonds spécial étaient autorisés à utiliser les fonds pour financer les activités de commercialisation suivantes :

L'Avantage du bœuf canadien, une initiative de valorisation de l'image de marque qui rallie tous les intervenants de l'industrie dans le but de différencier les produits de bœuf et le matériel génétique bovin canadiens de ceux provenant d'autres pays, est l'une des principales activités de commercialisation associées au Fonds spécial. On dit de la marque Avantage du bœuf canadien qu'elle est « l'héritage du Fonds spécial ». La commercialisation de la marque Avantage du bœuf canadien vise essentiellement à mettre en valeur les caractéristiques propres aux produits de bœuf canadiens, c'est-à-dire la qualité et la salubrité, et consiste notamment à octroyer des permis aux détaillants au Canada et aux États-Unis afin de leur permettre de vendre le bœuf canadien mis en marché par Bœuf Canada Inc. (BCI) et portant les logos de l'Avantage du bœuf canadien et les messages qui y sont rattachés.

Afin de faire passer le message de l'Avantage du bœuf canadien, les ressources du Fonds spécial ont été employées dans l'optique d'encourager la participation des intervenants clés. Le Beef InfoXchange System (BIXS) a été mis sur pied pour fournir aux groupes responsables de la commercialisation un accès à des données qui concernent et appuient la marque Avantage du bœuf canadien, ainsi que pour stimuler le partage de l'information en général entre les secteurs de la chaîne de valeur. Pour donner naissance à une industrie informée qui partage ses valeurs pour en faire bénéficier la marque Avantage du bœuf canadien, le Fonds spécial a appuyé de nombreuses activités de commercialisation dont l'objectif était de transmettre le message de cette marque, tant à l'échelle nationale qu'internationale. À des degrés divers, les bénéficiaires du Fonds spécial ont pris part à des activités de commercialisation similaires à celles énumérées ci-dessus, afin d'appuyer la marque Avantage du bœuf canadien.

2.0 Pertinence

2.1 Nécessité du programme

2.1.1 Situation de l'industrie du bœuf au moment de la création du programme

L'industrie canadienne du bœuf a vu ses exportations et les prix des bovins chuter dramatiquement après l'apparition, en 2003, de cas d'encéphalopathie spongiforme bovine (ESB) au sein du cheptel domestiqueNotes de bas de page 3. Les participants aux entrevues partageaient la même vision des répercussions catastrophiques que l'ESB a eues sur l'opinion à l'égard du bœuf canadien dans le monde entier. Sur plusieurs marchés, les opinions négatives ont donné lieu à des restrictions commerciales. Par voie de conséquence, les exportations de bœuf canadiennes ont enregistré des baisses importantes dans les ventes, les marchés des produits provenant d'animaux PTM, des produits non désossés et des bovins vivants ayant été les plus durement touchés. Les répercussions sur l'industrie du bœuf canadien ont été à la fois rapides et dévastatrices. Les participants aux entrevues ont fait état de ce qui suit : « […] avant la crise de l'ESB, nous expédiions les animaux à un prix de 1 200 $ chacun; après la crise, nous devions payer 20 $ par animal pour nous en débarrasser » et « le 23 mai 2003, toutes les exportations de bœuf canadiennes ont cessé; nous ne pouvions plus rien vendre. Les usines qui emballaient en grosses quantités les produits de bœuf (des emballages différents selon les marchés) subissaient énormément de pressions et se sont retrouvées prises avec des inventaires considérables dont personne ne voulait, particulièrement les marchés en Asie. Vers la fin de juin, les usines avaient cessé toute production ».

Le Canada a atteint le creux de la vague lorsqu'il a été exclu de certains marchés étrangers, laissant la voie libre à ses concurrents, dont l'Australie, pour s'approprier de nos parts de marché. L'industrie, tout comme le gouvernement du Canada, craignait que ces parts de marché ne soient perdues à tout jamais si les stigmates de l'ESB n'étaient pas effacés des esprits des consommateurs. Le Fonds spécial a donc été mis sur pied dans le but « de récupérer et d'étendre les parts de marché du bœuf canadien dans le cadre de la stratégie de redressement de l'ESB ». Plus précisément, le Fonds spécial avait pour mission d'aider l'industrie à restaurer l'image du bœuf canadien et à renouer avec les marchés importants. De plus, le Fonds spécial aiderait l'industrie à se diversifier en ouvrant de nouveaux marchés pour ses produits.

S'il est vrai que les initiatives de commercialisation peuvent contribuer à ouvrir les marchés grâce à d'activités de sensibilisation et à la collecte de renseignements commerciaux, il est important de prendre en note que la raison d'être du Fonds spécial était la commercialisation et qu'il n'avait pas pour but de s'attaquer de front aux obstacles entravant l'accès aux marchés (c'est-à-dire ouvrir des marchés grâce au lobbying et à la négociation). L'industrie canadienne du bœuf, par l'entremise du CCMDC, a tenté de répondre à ses besoins grâce au Fonds spécial, en mettant l'accent sur les objectifs généraux suivants :

De l'avis général des représentants de l'industrie du bœuf et des participants aux entrevues réalisées dans le cadre de l'évaluation, le Fonds spécial s'est révélé être une intervention qui arrivait à point nommé et a généré des retombées importantes : « le Fonds a donné à l'industrie un élan considérable à un moment où elle était vulnérable ».

2.1.2 Évolution des besoins de l'industrie

Depuis la mise sur pied du Fonds spécial et la crise de 2003, la majorité des marchés se sont rouverts, du moins partiellement. Au cours des dernières années, les prix du bœuf ont augmenté, à l'instar de la part de marché du Canada dans quelques pays. Malgré un certain rétablissement de l'industrie du bœuf, les participants aux entrevues s'entendaient pour dire que l'industrie est encore aujourd'hui en « mode de redressement [de l'ESB] » : « Je ne dirais pas que la crise de l'ESB est chose du passé. Les répercussions immédiates, certes, mais les effets se font encore sentir ».

L'industrie canadienne du bœuf est aux prises avec de nouvelles réalités, comme la volatilité des coûts des aliments du bétail et des animaux eux-mêmes, ce qui rend d'autant plus importante la poursuite des efforts d'expansion de ses parts de marché. Les pressions sur les exportations ne se relâchent pas et s'expliquent par des contraintes au chapitre de la salubrité alimentaire, les difficultés d'accès à la main-d'œuvre, la réglementation américaine de 2008 sur l'étiquetage indiquant le pays d'origine (EPO) et les barrières non commerciales, par exemple les restrictions sur l'usage de stimulateurs de croissance ou de divers auxiliaires technologiques pour les produits de la viande. Les participants aux entrevues ont brossé un portrait similaire des besoins en évolution de l'industrie. Ils ont, dans l'ensemble, relevé les éléments suivants qui expliquent pourquoi, selon eux, l'industrie a encore besoin d'un soutien en matière de commercialisation :

Compte tenu des défis actuels que doit surmonter l'industrie (par exemple un dollar canadien élevé, des troupeaux plus petits), les participants aux entrevues étaient d'avis qu'elle doit continuer de mettre l'accent sur la croissance de la valeur des exportations, au lieu de la quantité. L'industrie canadienne, si elle veut augmenter la valeur de ses exportations, doit impérativement continuer de proposer sur les marchés des produits qui répondent mieux à la demande. Autrement dit, elle doit « envoyer les parties des carcasses là où elles iront chercher le prix le plus élevé » (par exemple, les longes aux États-Unis, les foies en Égypte et les langues au Japon).

Au sujet des besoins actuels et futurs de l'industrie, les participants aux entrevues ont relevé deux points très importants et persistants. Tout d'abord, ils estiment que le gouvernement fédéral, en sa qualité de négociateur, a un rôle essentiel et unique à jouer pour aider l'industrie à gagner des parts de marché et à surmonter les écueils qui se posent sur sa route. L'un des participants a noté ceci : « Je vois le gouvernement travailler main dans la main avec l'industrie pour faire en sorte que nos marchés prioritaires nous assurent un accès concurrentiel. Un exemple est le marché de la Corée [du Sud] où, certes, le marché a été rouvert, mais nous a presque aussitôt été fermé après que le gouvernement américain a encouragé l'adoption d'un règlement de la FDA ». Ce participant a ajouté que « la collaboration d'AAC, de l'ACIA et du MAECI avec l'industrie du bœuf est sans précédent et crée une coalition imbattable pour percer les marchés, étendre nos marchés existants ou pénétrer de nouveaux marchés ».

Le deuxième point important tient au fait que les principaux concurrents du Canada, à savoir les États-Unis et l'Australie, continuent de recevoir de la part de leurs gouvernements des sommes élevées pour financer la commercialisation de leurs produits. Les participants s'entendaient pour dire que tant et aussi longtemps que les principaux concurrents du Canada reçoivent une aide gouvernementale pour les aider à mettre en marché leur bœuf, les gouvernements canadiens devront faire de même, faute de quoi ils mettront en péril la santé de l'industrie. Selon les participants aux entrevues, « il s'agit d'un marché mondial, et nos concurrents d'autres pays sont appuyés dans leurs efforts de commercialisation par leurs gouvernements. Sans une aide de notre gouvernement, nous regarderons nos concurrents nous devancer. Nous sommes David, et ils sont Goliath, et nous aurons jusqu'à un certain point certainement besoin de la contribution du gouvernement, si ce n'est pour être concurrentiel avec d'autres pays comme les États-Unis, l'Australie et le Brésil; notre industrie au Canada doit être en santé si nous voulons nous mesurer à d'autres. Il est absolument essentiel que nous consacrions des fonds à ces fins ».

Au vu de tous ces défis, nouveaux ou de longue date, comme la réduction de la taille du cheptel, l'intérêt plus marqué des consommateurs pour la salubrité des aliments, les litiges commerciaux persistants, le coût élevé des intrants et l'économie mondiale vacillante, les participants aux entrevues s'inquiétaient de ce qui pourrait arriver lorsque le Fonds spécial arrivera à terme en 2015. Ils estimaient que les objectifs du Fonds spécial et la nécessité de continuer de promouvoir et de commercialiser le bœuf canadien sur les marchés d'exportation étaient toujours aussi pertinents.

2.1.3 Évolution du paysage des exportations pour l'industrie du bœuf canadienne

À l'heure actuelle, les principaux marchés d'exportation de l'industrie du bœuf canadienne demeurent le Mexique, le Japon et les États-Unis, ce dernier étant toujours, et de loin, le plus important marché du Canada. Le changement le plus important dans le paysage des exportations relevé par les participants aux entrevues est peut-être le changement de mentalité stratégique qui s'est opéré et qui a consisté à laisser tomber les efforts visant à augmenter la quantité des exportations pour privilégier les efforts visant à maximiser la valeur du bœuf canadien, c'est-à-dire le prix qui peut être obtenu lorsque l'on offre les coupes demandées sur les marchés. Les participants s'attendent à ce que la priorité accordée à l'augmentation de la valeur des exportations de l'industrie du bœuf grâce aux efforts de promotion de son image de marque continue d'être la voie privilégiée à l'avenir.

Les participants aux entrevues ont également relevé les changements suivants dans le paysage des exportations :

Dans l'ensemble, le portrait commercial de l'industrie du bœuf a été décrit comme étant de plus en plus complexe et concurrentiel. Les exportations de produits de bœuf et de veau affichent une tendance à la baisse depuis la mise sur pied du Fonds spécial. Selon les données sur les exportations recueillies par AAC, les exportations de bovins vivants, qui avaient connu une baisse dramatique dans la foulée de la crise de l'ESB, ont repris une pente ascendante depuis la mise sur pied du programme, leur valeur ayant bondi de 66,9 pour cent et leur quantité de 41,7 pour cent entre 2005 et 2012. Les exportations de bovins vivants ont mis du temps à se redresser après la crise de l'ESB, et ce n'est qu'en 2008 qu'elles ont enregistré leurs ventes les plus élevées. Les exportations de matériel génétique bovin, d'embryons et de sperme ont somme toute été épargnées, tandis que les exportations de bovins de race, fortement touchées par la crise de l'ESB, ont repris une tendance haussière depuis la mise sur pied du programme. Bien que les produits de bœuf et de veau canadiens soient pour la plupart destinés aux marchés des États-Unis, du Mexique et du Japon, le Canada a vu ses marchés se diversifier et son marché intérieur prendre de l'ampleur.

2.2 Harmonisation du programme avec les priorités du gouvernement et du ministère

2.2.1 Harmonisation avec les priorités du gouvernement fédéral

Les données démontrent que le Fonds spécial s'inscrit dans les priorités du gouvernement fédéral depuis sa création. Le discours du Trône du Canada de 2005Notes de bas de page 4 mettait en exergue le soutien offert par le gouvernement pour des initiatives comme le Fonds spécial en faisant de l'ouverture de nouveaux débouchés de commerce international l'une de ses priorités. Des formulations comme « conserver et étendre nos marchés », « notre appui renouvelé pour les ententes de commerce », « faire avancer les intérêts commerciaux du Canada », et « l'accroissement du commerce international » sont utilisées au fil de ce discours pour souligner l'importance que le gouvernement du Canada accorde au commerce. Le discours du Trône de 2005 souligne plus particulièrement l'importance de l'agriculture et des agriculteurs pour le pays.

Le discours du Trône de 2013Notes de bas de page 5 continue de mettre l'accent sur le commerce comme moteur de croissance économique : « notre prospérité découle de l'ouverture de nouveaux marchés aux biens, aux services et aux investissements canadiens ». La priorité accordée à l'agriculture et à l'agroalimentaire ressort également du discours, dans lequel le gouvernement s'engage à « continuer de percer de nouveaux marchés partout dans le monde pour les produits [agricoles] canadiens, tout en soutenant la gestion de l'offre » et déclare que « le Canada est devenu ce qu'il est grâce aux efforts des agriculteurs ».

Les participants aux entrevues au fait des priorités du gouvernement fédéral ont affirmé être convaincus que les objectifs du Fonds spécial s'inscrivaient et continuent de s'inscrire dans l'orientation stratégique du gouvernement en matière de croissance économique, de création d'emplois et d'expansion des exportations.

2.2.2 Harmonisation avec les priorités ministérielles

En 2005, les résultats stratégiques d'AAC comprenaient la « sécurité du système alimentaire », la « santé de l'environnement » et les « innovations propices à la croissance »Notes de bas de page 6. Les activités liées aux résultats stratégiques ont été mises en œuvre en vertu du Cadre stratégique pour l'agriculture (CSA) dans le but de s'attaquer aux enjeux liés à la gestion des risques de l'entreprise, à la salubrité et à la qualité des aliments, à l'environnement, à la science et à l'innovation, au renouveau et aux affaires internationales.

Le Fonds spécial s'inscrivait en tous points dans les résultats stratégiques d'AAC au moment de sa mise sur pied. Le plan stratégique triennal de 2005 d'AAC avait pour ainsi dire été articulé autour de la crise de l'ESB de 2003Notes de bas de page 7. Le Rapport sur les plans et les priorités (RPP) 2005-2006 d'AAC mettait de l'avant les nombreuses interventions stratégiques directement liées aux activités du Fonds spécial.

Une comparaison entre les priorités énoncées dans le RPP de 2005-2006 d'AAC et les priorités de travail du Fonds spécial révèle que les priorités de travail d'AAC étaient harmonisées avec celles du Fonds spécial, comme en témoignent les priorités suivantes :

Un examen de l'entente de financement entre AAC et la CCA permet de constater que le Fonds spécial s'inscrit toujours dans les résultats stratégiques ministériels. En 2013, un nouveau cadre politique quinquennal, Cultivons l'avenir 2Notes de bas de page 8, était en place et proposait des « investissements plus proactifs dans l'innovation, la compétitivité et le développement des marchés [qui] sont au cœur du nouveau cadre et permettront aux producteurs de répondre aux demandes grandissantes pour des produits alimentaires et agro-industriels à l'échelle mondiale ». Le Fonds spécial, une initiative de développement des marchés, s'inscrit donc dans les priorités de travail d'AAC pour 2013-2014.

Les participants aux entrevues étaient d'avis que les objectifs du Fonds spécial allaient de pair avec les priorités de travail d'AAC relatives à l'établissement – à long terme – d'un secteur agricole canadien concurrentiel, novateur et viable. Un agent de l'exécution du programme a indiqué que son organisation avait collaboré étroitement avec AAC pour s'assurer que les contributions du Fonds spécial s'harmonisent le plus possible avec les priorités d'AAC : « [Bœuf Canada Inc.] collabore beaucoup plus étroitement avec AAC, et je crois que notre travail en lien avec le Fonds cadre avec leurs priorités. Nous collaborons aussi étroitement avec les délégués commerciaux à faire la promotion de l'image de marque du Canada dans son ensemble ».

2.3 Harmonisation du programme avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral

Le Fonds spécial concorde avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral. Depuis le début des années 1990, AAC offre un soutien à l'expansion des marchés à l'industrie du bœuf afin de l'aider à se relever des crises qu'elle traverse. Un des participants aux entrevues a affirmé ceci : « les programmes de soutien aux exportations d'AAC existaient avant le Fonds spécial. AAC a toujours été présent pour l'industrie ». Avant les années 1980, la nature des interventions du gouvernement fédéral en cas de crise se résumait à offrir une aide technique et scientifique à l'industrie, ainsi qu'à communiquer avec les gouvernements de ses quelques marchés d'exportation. Au fil de la croissance des marchés d'exportation du Canada, la nature des interventions du gouvernement fédéral en situation de crise a évolué pour englober un soutien à la commercialisation sur les marchés étrangers.

Le rôle d'AAC a évolué pour devenir celui-ci :

Veiller à ce que le secteur de l'agriculture, de l'agroalimentaire et des produits agro-industriels demeure concurrentiel sur les marchés national et international, le secteur et l'économie canadienne dans son ensemble pouvant ainsi profiter des retombées économiques. Grâce à ses travaux, le Ministère s'emploie à aider le secteur à maximiser sa rentabilité et sa compétitivité à long terme, tout en assurant le respect de l'environnement ainsi que la salubrité et la sécurité de l'approvisionnement alimentaire du Canada.Notes de bas de page 9

AAC remplit son rôle de la façon suivante :

Fournit des renseignements, mène des recherches et conçoit des technologies en plus d'élaborer des politiques et des programmes qui aident le secteur canadien de l'agriculture, de l'agroalimentaire et des produits agro-industriels à être concurrentiel sur les marchés national et international, à gérer les risques et à innover. Les activités du Ministère s'étendent des agriculteurs aux consommateurs, des exploitations agricoles aux marchés mondiaux, en passant par toutes les phases de la production durable, de la transformation et de la mise en marché des produits agricoles et agroalimentaires. C'est pourquoi, et étant donné que l'agriculture est une compétence partagée, AAC collabore étroitement avec les gouvernements provinciaux et territoriauxNotes de bas de page 10."

Les rôles et les responsabilités d'AAC lui sont conférés par la loi, plus précisément la Loi sur le ministère de l'Agriculture et de l'AgroalimentaireNotes de bas de page 11, et vont comme suit :

« Les pouvoirs et fonctions du ministre s'étendent d'une façon générale à tous les domaines de compétence du Parlement non attribués de droit à d'autres ministères ou organismes fédéraux et liés :

Le Fonds spécial relève donc d'AAC en vertu des rôles qui lui sont conférés, notamment celui d'aider les industries à demeurer concurrentielles sur les marchés national et international et à générer des retombées économiques. De plus, le programme s'inscrit dans les responsabilités d'AAC, étant donné que le Ministère verse des fonds pour les programmes qui doivent servir à financer des activités de commercialisation. Puisque le Fonds spécial est lié à l'agriculture, aux produits dérivés de l'agriculture et à la recherche dans ce domaine, il est du mandat d'AAC de contribuer à l'expansion des marchés de l'industrie du bœuf du Canada.

Les participants aux entrevues s'entendaient également pour dire que le Fonds spécial cadrait avec le rôle que le gouvernement fédéral devrait jouer dans le domaine de l'agriculture et de l'agroalimentaire. Ceux qui connaissaient les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral estimaient que les objectifs du Fonds spécial étaient complémentaires et que le programme avait été conçu dans l'optique de concorder avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral. Au chapitre de sa mise en œuvre, il a été noté que les stratégies et les outils de commercialisation conçus et utilisés en lien avec le Fonds spécial respectaient le rôle d'AAC qui consiste à promouvoir l'image de marque du Canada pour tous les produits agricoles.

3.0 Rendement

3.1 Atteinte des résultats escomptés

3.1.1 Confiance des consommateurs au Canada et à l'étranger

Un résultat immédiat et attendu du Fonds spécial a été la hausse de la confiance des consommateurs envers le bœuf canadien. La confiance des consommateurs nationaux et étrangers a été mesurée séparément. En ce qui touche les consommateurs nationaux, les participants aux entrevues s'entendaient pour dire que la confiance envers le bœuf canadien était élevée et était demeurée solide même pendant la crise de l'ESB. Comme l'ont mentionné les participants : « les consommateurs nationaux ont une très grande confiance dans le produit. Le Canada est l'un des quelques pays dans le monde où la consommation a augmenté au lendemain de la crise de l'ESB. La confiance des consommateurs canadiens n'a jamais faibli » et « la population canadienne continue de manifester un soutien inconditionnel envers l'industrie ».

Ces conclusions démontrent que la population canadienne a offert un autre débouché à l'industrie pendant que les marchés étrangers se fermaient à ses produits. Une hausse des ventes nationales et des ventes de bovins PTM pendant la crise de l'ESB n'aurait pas été possible sans la confiance des consommateurs au pays envers les produits de bœuf canadiens. Un participant aux entrevues attribuait, du moins en partie, ce soutien indéfectible des Canadiens à leur propension à « tenir en haute estime les agriculteurs et les éleveurs [du pays] ».

Non seulement la confiance des consommateurs canadiens était déjà élevée au plus fort de la crise, mais une étude réalisée par Ipsos auprès de clients de la Fédération d'exportation de bœuf du Canada (FEBC)Notes de bas de page 12 pointe vers une hausse de la confiance des consommateurs canadiens après la mise sur pied du Fonds spécial, atteignant un sommet de 85 pour cent en 2010, comparativement à 78 pour cent en 2006.

Si l'on se tourne vers les consommateurs étrangers, la confiance s'est rétablie depuis la crise de l'ESB en 2003. D'après des sondages réalisés auprès de consommateurs étrangersNotes de bas de page 13, et lorsque l'on compare les données de 2010Notes de bas de page 14 à celles de 2006, on constate une hausse généralisée des réponses des consommateurs, laissant deviner une plus grande confiance de leur part envers le bœuf canadien lors de la fermeture des marchés. On a cherché à savoir auprès des consommateurs internationaux si les activités promotionnelles de la FEBC avaient eu pour effet d'augmenter leur confiance envers le bœuf canadien pendant la période où les marchés étaient fermés; 51 pour cent des consommateurs au Japon, 70 pour cent des consommateurs en Corée du Sud, 86 pour cent des consommateurs à Hong Kong, 64 pour cent des consommateurs en Chine, 78 pour cent des consommateurs au Mexique et 80 pour cent des consommateurs à Taïwan ont répondu que les activités avaient effectivement eu pour effet de rehausser leur confiance envers les produits de bœuf canadiens. Dans l'ensemble, il est évident que les activités du Fonds spécial ont réussi à insuffler une confiance renouvelée chez les consommateurs internationaux envers le bœuf canadien en 2006 et qu'elles ont continué d'atteindre leur cible tout au long du programme.

Les participants aux entrevues ont mentionné que les outils produits dans le cadre du Fonds spécial avaient contribué à stimuler la confiance des consommateurs au pays et à l'étranger. À l'échelle nationale, la marque Avantage du bœuf canadien a été utilisée pour inspirer confiance en l'image de marque du Canada : « Avec l'aide du Fonds spécial, nous avons été en mesure de créer de nouveaux produits de bœuf destinés au marché national et de remplacer les importations de bœuf par du bœuf canadien [provenant d'animaux PTM] ». Selon un autre participant, la marque Avantage du bœuf canadien a été « utilisée abondamment » et s'est révélée être « un outil clé pour commercialiser le bœuf canadien provenant d'animaux PTM ». Concernant la confiance inaltérable des consommateurs canadiens pendant la crise, les participants aux entrevues ont indiqué que « les fonds [avaient servi] à continuer de soutenir l'industrie » et que le succès était attribuable aux « efforts de communication ».

Au sujet de la confiance renouvelée des consommateurs étrangers envers le bœuf canadien, un participant aux entrevues a remarqué que les missions venues en visite au pays étaient « souvent l'activité la plus importante pour insuffler un sentiment de confiance au client potentiel puisqu'elles permettent de constater en personne les processus que nous avons mis en place pour garantir la qualité et la salubrité de nos produits ». Un autre participant a tenu à souligner le rôle de soutien joué par le Fonds spécial pour récupérer la confiance des consommateurs à l'étranger en prenant comme exemple le Japon. Un informateur clé a relaté ce qui suit : « Une fois qu'un marché nous était rouvert, il nous fallait rebâtir la confiance de nos partenaires dans ce pays. Et c'est là qu'a pris toute son importance le soutien offert par le Fonds spécial, notamment pour la promotion de la marque Avantage du bœuf canadien, les salons professionnels et les missions commerciales en visite au pays. Une fois la confiance établie, nous pouvions bâtir nos activités promotionnelles. Si nous récapitulons, la première étape est l'accès au marché, la deuxième est l'établissement de la confiance, et la troisième est la commercialisation et la promotion. Nous ciblions des personnes influentes, comme des chefs de renommée mondiale, la presse alimentaire, la presse commerciale, les grands importateurs, etc. ».

3.1.2 Reconnaissance et opinion des consommateurs à l'égard du bœuf canadien

Outre la hausse de la confiance chez les consommateurs, un autre résultat immédiat du Fonds spécial a été d'accroître la reconnaissance et l'opinion positive des consommateurs à l'égard du bœuf canadien. Plusieurs sources de données donnent à penser que le Fonds spécial est très bien parvenu à rehausser la reconnaissance des consommateurs et à améliorer leur perception à l'égard du bœuf canadien.

Au chapitre de la reconnaissance accrue des consommateurs, les tendances sur les médias sociaux représentent une source de données laissant entrevoir des améliorations grâce aux initiatives du Fonds spécial. Les données recueillies en 2011-2012 concernant le nombre de visites sur le site Web, les pages fans de Facebook et l'activité sur le compte TwitterNotes de bas de page 15 ont permis de conclure à la croissance de la reconnaissance de la marque Avantage du bœuf canadien :

L'appui de l'industrie à la marque Avantage du bœuf canadien témoigne également de la reconnaissance accrue des consommateurs envers les produits de bœuf canadiens depuis la mise sur pied du Fonds spécial. Au lancement de la marque et du logo Avantage du bœuf canadien par le CIB en 2008-2009, on ne comptait au départ que 37 partenaires licenciés au Canada et aux États-Unis, un chiffre qui était passé à 134 en 2012-2013 (103 partenaires au pays, 26 aux États-Unis et 5 au Mexique), ce qui représente une hausse de 262 pour centNotes de bas de page 16. Les détenteurs de licence de la marque du bœuf canadien représentent plus de 75 pour cent des leaders de parts de marché du secteur de la vente au détail (par exemple, Loblaw, Costco, Sobeys, Wal-Mart, Safeway, Overwaitea, Coop Atlantique, Les Aliments M&M). De toute évidence, la reconnaissance envers la marque Avantage du bœuf canadien a augmenté chez les détaillants depuis la mise sur pied du programme, ce qui semble s'être répercuté chez les consommateurs.

Nous avons assisté à une hausse de la reconnaissance du bœuf canadien par les consommateurs au fil des activités du Fonds spécial, et des sondages réalisésNotes de bas de page 17 auprès de consommateurs étrangers au cours de ces années semblent pointer vers une amélioration parallèle de la réputation du bœuf canadien. Selon les conclusions tirées à partir de ces sondages, l'opinion des consommateurs étrangers envers le bœuf canadien comparativement à ses concurrents (États-Unis, Australie, Nouvelle-Zélande et des produits provenant du pays des répondants) était somme toute positive en 2007 et s'est confortée au fil des ans après la mise sur pied du Fonds spécial.

En 2007Notes de bas de page 18, lorsqu'on demandait aux consommateurs de comparer la qualité du bœuf canadien à celle de ses concurrents, les répondants indiquaient dans l'ensemble que le bœuf canadien était « meilleur » que son concurrent. Les répondants du Japon, de Hong Kong et de Taïwan étaient d'avis que le bœuf canadien était « meilleur » que le concurrent, tandis que les répondants de la Chine et du Mexique étaient d'avis que le bœuf canadien était « nettement meilleur » que le concurrent. Les répondants de la Corée du Sud sont les seuls à avoir répondu que le bœuf canadien était « inférieur » à ses concurrents. Si l'on compare les résultats de 2010 à ceux de 2007, il ressort une amélioration de la perception des consommateurs étrangers concernant la qualité du bœuf canadien. En 2010, les perceptions des répondants du Japon, de Taïwan, de Hong Kong et du Mexique demeuraient inchangées par rapport à 2006, tandis que celles des répondants de la Corée du Sud et de Hong Kong s'étaient améliorées. En 2010, les répondants de la Corée du Sud avaient qualifié la qualité du bœuf canadien de « meilleure » que le concurrent, tandis que les répondants de Hong Kong étaient d'avis qu'elle était « nettement meilleure » que le concurrent. En 2010, le bœuf canadien était vu, dans tous les cas, comme étant « meilleur » que le concurrent sur le plan de la qualité.

En 2007, lorsqu'on demandait aux consommateurs de comparer la salubrité du bœuf canadien à celle des concurrents, les répondants indiquaient dans l'ensemble qu'elle était « identique » à celle des concurrents. Les répondants du Japon, de la Corée du Sud et de Hong Kong étaient d'avis que le bœuf canadien était « identique » au concurrent, tandis que les répondants du Mexique et de Taïwan l'avaient qualifié de « meilleur » que le concurrent et que les répondants de la Chine l'avaient qualifié de « nettement meilleur » que le concurrent. Si l'on compare les résultats de 2010 à ceux de 2007, il ressort une amélioration de la perception des consommateurs étrangers concernant la salubrité du bœuf canadien. En 2010, l'opinion des répondants de Taïwan était la même qu'en 2006, l'opinion des répondants du Mexique, de Hong Kong et du Japon s'était rehaussée, et l'opinion des répondants de la Corée du Sud (« inférieur ») et de la Chine (« meilleur ») s'était rabaissée. En 2010, la Corée du Sud était le seul marché où les consommateurs ne percevaient pas le bœuf canadien comme étant « meilleur » que le concurrent.

Comme l'attestent les conclusions tirées des sondages réalisés auprès des consommateurs, la perception des consommateurs étrangers sur le bœuf canadien s'est améliorée pendant les années suivant la mise sur pied du Fonds spécial, si l'on fait exception, malheureusement, de la Corée du Sud, le seul marché où la perception concernant la salubrité du bœuf canadien ne s'est pas améliorée. Cette constatation n'est toutefois pas surprenante considérant les restrictions commerciales imposées par la Corée du Sud et les politiques d'encouragement commercial mises en œuvre par les États-Unis qui ont porté préjudice aux relations commerciales du Canada avec la Corée du Sud pendant la durée du Fonds spécial et ont limité l'exposition de la Corée du Sud au bœuf canadien et, par le fait même, sa capacité à évaluer sa salubrité.

Sans le travail de l'industrie par l'entremise du Fonds spécial, il n'y aurait pas eu ces améliorations tangibles dans la reconnaissance générale du bœuf canadien et dans la perception des consommateurs envers les produits canadiens. Un participant aux entrevues a déclaré que « le Fonds spécial devait à l'origine se résumer à une proposition de marque; nous en sommes actuellement à la huitième année, et nous pouvons la toucher, en discuter, les organisations parlent « d'une marque à part entière »; depuis huit ans, [nous avons assisté à] un changement important et perceptible, dont le mérite peut être attribué au Fonds spécial ».

La stratégie mise de l'avant par l'industrie pour rehausser la reconnaissance des consommateurs et améliorer leur perception avait pour but de vendre des produits de plus grande valeur en différenciant le bœuf canadien comme un produit de qualité supérieure. Cette différenciation de la marque reposait sur 13 à 15 qualités, lesquelles forment la promesse de la marque Avantage du bœuf canadien. Le bœuf canadien se situe au milieu de la hiérarchie de valeur et de qualité, au-dessus du bœuf provenant d'animaux nourris à l'herbe, originaires de pays comme l'Australie, le Brésil et l'Inde, mais en dessous de grandes marques mondiales comme « Sterling Silver » et « Certified Angus » de Cargill. Les participants aux entrevues étaient d'avis que la stratégie de différenciation de la marque et l'établissement de la marque Avantage du bœuf canadien avaient principalement amélioré la reconnaissance et la réputation des produits de bœuf canadiens sur les marchés étrangers. Au pays, la capacité des consommateurs à reconnaître le bœuf canadien était limitée. Par exemple : « L'Ontario est le plus grand marché de consommation de produits d'alimentation au Canada. À ce titre, la province et ses grandes chaînes d'alimentation sont la destination de choix des produits en provenance des États-Unis. [Une chaîne d'alimentation] peut donc recevoir un important chargement en provenance des États-Unis à prix réduit et y jumeler une petite proportion de bœuf canadien, puis en faire la promotion en indiquant « bœuf canadien de catégorie AAA ou l'équivalent » dans ses circulaires pour donner l'apparence qu'il s'agit de bœuf canadien. Ce genre de tactique casse les prix et donne l'impression qu'il s'agit de bœuf canadien. Nous aurions pu consacrer une partie des fonds à différencier les produits véritablement canadiens dans les magasins d'alimentation ».

Pour ce qui est des marchés étrangers, les participants aux entrevues s'entendaient pour dire que la stratégie avait été particulièrement efficace sur le marché du Japon et avait permis d'améliorer la reconnaissance et la perception des consommateurs à l'égard des produits de bœuf canadiens. De l'avis de l'un des participants, « nous avons assisté à un changement dans la reconnaissance du bœuf et des produits de bœuf canadiens [sur le marché], rendu possible par des séminaires et d'autres séances du genre ». Le marché s'est montré particulièrement réceptif à la marque Avantage du bœuf canadien, laquelle, comme l'ont noté les participants, évoque un certain nombre de caractéristiques positives chez les acheteurs et les consommateurs (par exemple, la pureté de l'air et de l'eau, synonyme d'aliments sûrs et nutritifs). Selon les commentaires recueillis, les séminaires tenus au Japon ont « rassemblé bon nombre de participants japonais et gagné leur confiance ».

Enfin, un participant aux entrevues a tenu à souligner qu'il était important de comprendre, lorsqu'on évalue l'incidence du Fonds spécial et des activités qu'il a financées en lien avec les attitudes et l'opinion des consommateurs étrangers, que les initiatives de sensibilisation et de promotion directes auprès de la population en général étaient limitées sur certains marchés, par exemple le Japon, comparativement au Canada.

3.1.3 Récupération des marchés perdus et percée sur de nouveaux marchés

Le Fonds spécial mettait notamment l'accent sur la nécessité de récupérer les marchés fermés dans la foulée de la crise de l'ESB et de percer de nouveaux marchés. Le suivi des ventes à l'exportation était l'un des indicateurs utilisés pour mesurer ces résultats immédiats du programme. Il convient de garder à l'esprit que de nombreux facteurs influent sur les exportations (comme la vigueur du dollar, l'économie mondiale, les restrictions commerciales, les coûts du produit, etc.). Vu la difficulté d'attribuer les hausses ou les baisses des ventes à l'exportation au Fonds spécial en particulier, les données illustrent plutôt la contribution potentielle du Fonds spécial aux exportations.

Ventes intérieures

Les ventes intérieures de produits de bœuf et de veau sont mesurées à l'aide du facteur de la « consommation apparente » nationale (définie comme étant la production de bœuf nationale, à laquelle on soustrait les exportations et additionne les importationsNotes de bas de page 19). La consommation apparente indique le bœuf qu'il reste et qui est consommé au Canada.

Lors du lancement du programme en 2005, la consommation apparente canadienne par habitant s'élevait à 22,1 kg. Après 2005, la consommation apparente a suivi une tendance à la baisse, pour totaliser 20 kg par habitant en 2012, ce qui représente une diminution de 9,5 pour cent. Au lendemain de la crise de l'ESB en 2003 toutefois, la consommation apparente a connu son apogée, à 23,7 kg par habitant, ce qui autorise à penser que les mesures prises pour stimuler la consommation des produits à l'échelle nationale pendant que les frontières demeuraient fermées étaient efficaces. Comme l'indiquait le CCMDC dans son Plan stratégique de commercialisationNotes de bas de page 20, « les marchés d'exportation lui étant fermés, la production de bœuf canadienne est parvenue à détrôner près des deux tiers des importations de bœuf, faisant croître la part du marché intérieur de l'industrie canadienne d'approximativement 85 pour cent à 95 pour cent (en hausse comparativement à 70 pour cent en 2002) » (page 1). De plus, un participant aux entrevues a noté que « le Canada a été le premier pays à connaître une hausse des taux de consommation de bœuf après la crise de l'ESB ». Lorsque le Canada a commencé à réintégrer les marchés, une diminution de la consommation apparente nationale aurait normalement dû se produire, puisqu'une plus grande quantité de bœuf était exportée. Une diminution de la consommation nationale n'est donc pas révélatrice d'un échec du programme; au contraire, une diminution minime de 9,5 pour cent parallèlement à une amélioration des débouchés sur les marchés peut illustrer un certain succès.

Ventes internationales

L'industrie du bœuf regroupe ses produits en trois catégories d'exportations : les bovins vivants (excluant les animaux de race pure destinés à la reproduction)Notes de bas de page 21, les produits de bœuf et de veauNotes de bas de page 22, et le matériel génétique bovin (les animaux de race pure destinés à la reproduction, les embryons et le sperme)Notes de bas de page 23. Pour évaluer les exportations de l'industrie du bœuf canadienne, les produits appropriés ont été mesurés par groupe de produits exportés vers un pays donné et par marchéNotes de bas de page 24.

Grâce à des Plans annuels de mise en œuvre de la commercialisation, le CCMDC a distingué les marchés internationaux suivants vers lesquels cibler ses stratégies d'expansion des marchés : les États-Unis, le Mexique, la Chine (englobe Macao et Hong Kong), le Japon, la Corée du Sud, la Russie, l'UENotes de bas de page 25, les Philippines, Taïwan, et le Moyen-Orient et l'Afrique du Nord (MENA)Notes de bas de page 26.

Marchés des États-Unis, du Mexique et de la Chine

Depuis la crise de l'ESB, l'industrie du bœuf canadienne a réintégré des marchés importants, comme les États-Unis, le Mexique et la Chine. Pendant toute la durée du Fonds spécial, soit de 2005 à 2012, les exportations de produits de bœuf et de veau vers les États-Unis et le Mexique ont suivi une tendance à la baisse, accusant un recul de 48 pour cent en quantité et de 45 pour cent en valeur, et de 51 pour cent en quantité et de 40 pour cent en valeur, respectivementNotes de bas de page 27. Ceci est peut-être dû, en partie du moins, à une diminution dans la quantité de bœuf mise à la vente, mais une baisse des exportations peut également être attribuable aux obstacles globaux avec lesquels l'industrie du bœuf canadienne est aux prises à l'heure actuelle et qui ont été abordés précédemment, de même qu'aux exigences relatives à la réglementation sur l'étiquetage indiquant le pays d'origine (EPO) imposées par le marché américain et la faiblesse du peso qui nuit à la capacité du Mexique d'importer des produitsNotes de bas de page 28.

À l'inverse, les exportations de produits de bœuf et de veau vers la Chine pendant toute la durée du Fonds spécial (de 2005 à 2012), ont connu une tendance à la hausse, augmentant de 15 pour cent en quantité et de 29 pour cent en valeurNotes de bas de page 29. Comme l'ont mentionné les participants aux entrevues, le marché de la Chine est porteur d'un grand potentiel, surtout si l'on saisit le débouché créé par l'expansion de la classe moyenne consommatrice de protéines dans ce pays. Pour saisir ce débouché sur le marché, il a été déterminé que le Canada doit créer une chaîne de valeur exempte de stimulateurs de croissance comme la ractopamine.

Les exportations canadiennes de matériel génétique bovin vers les États-Unis, le Mexique et la Chine sont demeurées relativement inchangées pendant toute la durée du Fonds spécial (de 2005 à 2012), tandis que les exportations de bovins destinés à la reproduction vers les États-Unis ont suivi une tendance à la hausse pendant cette même période, avec un bond de 86 pour cent en quantité et de 109 pour cent en valeurNotes de bas de page 30, reflétant une fois de plus des initiatives financées par le Fonds couronnées de succès.

Marché du Japon

Le Japon, traditionnellement l'un des principaux marchés de destination des exportations de bœuf canadiennes, tant au chapitre de la quantité que de la valeur, a rouvert son marché aux bovins canadiens âgés de moins de 21 mois en décembre 2005Notes de bas de page 31. À la réouverture de ce marché, le Fonds spécial a financé un certain nombre d'activités dans le but de regagner la confiance des intervenants de la chaîne de valeur au Japon (importateurs, distributeurs, détaillants et exploitants de services alimentaires) et des consommateurs. Cependant, l'exigence commerciale imposée aux produits de bœuf provenant d'animaux de moins de 21 mois a suscité des difficultés qui ont compliqué l'atteinte des résultats escomptés au chapitre des exportations. Comme l'a fait remarquer un participant aux entrevues, « le Japon voulait à tout prix des animaux de moins de 21 mois, mais le Canada n'était pas capable de satisfaire à cette exigence à longueur d'année. La difficulté posée par la classification selon l'âge a malgré tout pu être surmontée, mais les États-Unis avaient une longueur d'avance ».

En dépit de ces obstacles, les exportations de produits de bœuf et de veau vers le Japon ont connu une hausse constante tout au long du Fonds spécial, soit de 2005 à 2012, augmentant de 405 pour cent en quantité et de 290 pour cent en valeur à partir de 2006, lorsque les frontières ont été véritablement rouvertes. D'après un participant aux entrevues, le Japon représente actuellement « la première et la meilleure destination pour le bœuf canadien ».

Marché de la Russie

En Russie, des efforts considérables ont été déployés pour améliorer l'accès au marché, qui semblait prometteur jusqu'à ce que la Russie emboîte le pas à la Chine et interdise, en 2012, les produits provenant d'animaux chez qui la ractopamine a été employée. Malgré ce revers, les exportations de produits de bœuf et de veau vers la Russie ont augmenté pendant toute la durée du Fonds spécial (de 2005 à 2012) de 113 pour cent en quantité et de 185 pour cent en valeur par rapport à 2008, année où les échanges commerciaux avec ce pays ont véritablement débuté. Les exportations de matériel génétique bovin vers la Russie sont également en hausse depuis 2005 et sont passées de nulles à 10,8 millions de dollars en valeur. Des données incohérentes recueillies au fil des ans ne permettent toutefois pas de dégager une tendance. Cela dit, les participants aux entrevues s'entendaient pour dire qu'il pourrait y avoir un marché en Russie pour le matériel génétique bovin canadien (le gouvernement russe tente d'améliorer son cheptel au moyen de matériel génétique), cela sans compter qu'une classe moyenne consommatrice de protéine en expansion représente un débouché pour l'industrie du bœuf canadienne.

Marché de l'UE

Les exportations de produits de bœuf et de veau vers l'UE ont suivi une tendance à la hausse pendant toute la durée du Fonds spécial (de 2005 à 2012), augmentant de 135 pour cent en valeurNotes de bas de page 32. Malgré une légère diminution de la quantité des exportations canadiennes vers l'UE, ce contraste entre la valeur et la quantité des exportations révèle que le Canada misait sur l'exportation de produits de grande valeur vers ce marché. Ce résultat s'explique par l'exigence commerciale de l'UE pour des produits exempts d'hormones de croissance, qui engrange des achats de grande valeur. Les participants aux entrevues convenaient qu'il existait des débouchés supplémentaires pour ceux qui décidaient de cibler le marché des produits exempts d'hormones de croissance de l'UE. Les exportations de matériel génétique bovin vers l'UENotes de bas de page 33 ont suivi une tendance à la hausse pendant toute la durée du Fonds spécial (de 2005 à 2012), augmentant de 29 pour cent en valeur. D'après les participants aux entrevues, le nouvel Accord économique et commercial global entre le Canada et l'UE est très prometteur pour l'industrie du bœuf canadienne. Cependant, les partenaires de la chaîne de valeur s'inquiètent toujours des répercussions négatives que pourrait avoir la réglementation en vigueur sur l'accès au marché (par exemple, les usines de transformation doivent être certifiées pour le marché de l'UE et les modifications pourraient être extrêmement coûteuses).

Marché de la Corée du Sud

En dépit d'années d'efforts et d'investissements du Fonds spécial en Corée du Sud, les exportations canadiennes y demeurent minimes. Après la crise de l'ESB, les frontières sud-coréennes sont demeurées systématiquement fermées aux produits de bœuf et de veau canadiens jusqu'en 2012Notes de bas de page 34. Quand, finalement, le Canada a réussi à percer le marché des produits de bœuf et de veau, la Corée du Sud et les États-Unis ont presque immédiatement conclu un accord de libre-échange qui a eu pour effet d'exclure le Canada du marché, ses prix n'étant plus concurrentiels.

Les participants aux entrevues étaient d'avis que les difficultés du Canada à percer le marché sud-coréen étaient avant tout liées à l'accès au marché, soulignant l'importance de faire la différence entre les obstacles qui bloquent l'accès au marché (par exemple les accords de libre-échange, les barrières tarifaires, les obstacles techniques) et les obstacles pouvant être surmontés à force de stratégies de commercialisation. Pour certains participants, la Corée du Sud est le parfait exemple d'une stratégie de commercialisation employée à mauvais escient au détriment d'une stratégie commerciale plus que nécessaireNotes de bas de page 35. Si l'on examine la situation sous un autre angle, il est important de maintenir une présence même sur les marchés à haut risque qui ne présentent aucune garantie de succès afin de placer le Canada dans une position de succès lorsque les efforts porteront leurs fruits, si d'aventure ils portent leurs fruits. Vues sous cet angle, les activités financées par le Fonds en Corée du Sud se sont peut-être déjà révélées utiles.

Marché des Philippines

Les exportations de produits de bœuf et de veau vers les Philippines ont suivi une tendance à la hausse pendant toute la durée du Fonds spécial (de 2005 à 2012), augmentant de 267 pour cent en quantité et de 324 pour cent en valeur. Les participants aux entrevues ont indiqué que l'entrée sur le marché s'était faite tout en douceur et ont fait état d'une classe moyenne consommatrice de protéines en expansion qui pourrait représenter un débouché intéressant pour l'industrie du bœuf canadienne.

Marché de Taïwan

Les exportations de produits de bœuf et de veau vers Taïwan ont augmenté depuis 2005, passant de nulles à 0,4 million de kg en quantité et à 1,4 million de dollars en valeur. Aucune tendance ne se dégage à proprement parler puisque les exportations ont connu une hausse constante entre 2007 et 2009, suivie d'une diminution continue entre 2009 et 2012. Entre 1998 et 2012, le Canada n'a exporté aucun matériel génétique bovin vers Taïwan. Dans l'ensemble, les participants aux entrevues convenaient que des débouchés existent sur ce marché et que le Canada a besoin de créer une chaîne de valeur exempte d'additifs alimentaires pour profiter de ces débouchés. L'accès inégal au marché à l'heure actuelle fait de Taïwan un marché à haut risque pour les exportateurs canadiens.

Marché du Moyen-Orient et de l'Afrique du Nord

Les exportations de produits de bœuf et de veau vers le marché du Moyen-Orient et de l'Afrique du Nord (MENA) ont augmenté depuis 2005 de 11 pour cent en quantité et de 174 pour cent en valeur. Les exportations suivent une tendance haussière depuis 2008. La différence entre l'augmentation en quantité et l'augmentation en valeur démontre que l'industrie canadienne mise sur l'exportation de produits de grande valeur sur ce marché. Les participants aux entrevues ont mentionné que l'entrée sur des marchés comme les Émirats arabes unis et l'Arabie saoudite s'était révélée particulièrement bonne.

Marché de l'Indonésie

Au lancement du programme en 2005, le Canada n'exportait aucun produit vers l'Indonésie. Les exportations vers ce marché ont atteint un sommet en quantité en 2007 avec 2,8 millions de kg pour une valeur de 3,1 millions de dollars et un sommet en valeur en 2008 avec 2,5 millions de kg pour une valeur de 4 millions de dollars. Depuis, tant la quantité que la valeur des exportations vers ce marché sont à la baisse.

Marché de Singapour

Entre le lancement du programme en 2005 et 2009, le Canada est passé d'aucune exportation vers Singapour à des exportations qui atteignaient 4 000 $ en valeur et 370 kg en quantité. Les participants aux entrevues ont fait état d'une classe moyenne consommatrice de protéines en expansion qui pourrait représenter un débouché intéressant pour l'industrie du bœuf canadienne.

Plusieurs des participants aux entrevues, priés de commenter l'incidence du Fonds spécial, estimaient qu'il était difficile de quantifier les extrants du programme en dollars. D'autres ont mentionné la difficulté intrinsèque qu'il y a à quantifier avec précision les répercussions financières du travail réalisé dans le cadre du Fonds spécial. Un participant a déclaré ce qui suit : « Supposons que j'arrive à faire venir une mission de dignitaires au Canada et que, trois ans plus tard, ceux-ci commencent à acheter des produits canadiens. Qu'elle en est la raison? Est-ce en raison du Fonds spécial, du dollar canadien – qui sait ce qui les a décidés à acheter? Si les ventes augmentent ou diminuent – la question est : pourquoi? Normalement, lorsque les revenus augmentent, les coupes de protéine consommées augmentent. La récession de 2008 a fait diminuer la demande. Il est difficile de trouver les causes exactes ».

Dans l'ensemble, il ressort que des avancées importantes ont été réalisées sur la plupart des marchés d'exportation ciblés par le Fonds spécial pendant la durée de celui-ci. Il y a eu redressement sur les marchés des États-Unis, du Mexique et de la Chine au chapitre des quantités et, dans une plus grande mesure, de la valeur. Les exportations de produits de bœuf et de veau ont augmenté au Japon, en Russie, au sein de l'Union européenne, aux Philippines, à Taïwan, au Moyen-Orient et en Afrique du Nord, ainsi qu'à Singapour. Quant aux exportations de matériel génétique bovin, elles ont augmenté en Russie et sur les marchés de l'Union européenne.

3.1.4 Assurer des débouchés aux produits de bœuf provenant d'animaux âgés de plus de 30 mois (PTM)

Le fait d'assurer des débouchés aux produits de bœuf provenant d'animaux PTM était l'un des résultats intermédiaires escomptés du Fonds spécial. À l'étranger, les stratégies employées pour stimuler la consommation de produits de bœuf canadiens provenant d'animaux PTM peuvent être considérées comme une réussite. Le premier Rapport des résultats du CCMDC publié en 2007Notes de bas de page 36met en évidence l'accès au marché des produits de bœuf canadiens provenant d'animaux PTM peu après le lancement du Fonds spécial. Une comparaison entre le Rapport des résultats de 2007 et le tout dernier Rapport des résultats publié en 2013Notes de bas de page 37 révèle une croissance significative des marchés pour les produits de bœuf canadiens provenant d'animaux PTM. Depuis la mise sur pied du Fonds spécial, les États-Unis ont étendu leur marché et acceptent tous les produits de bœuf provenant d'animaux PTM. Notons également que l'accès au marché des produits de bœuf canadiens provenant d'animaux PTM est passé de 33 pays en 2007 à 83 pays en 2013, une hausse qui ne peut être entièrement attribuée aux efforts de promotion soutenus par le Fonds spécial et pourrait également être le fruit d'initiatives d'accès au marché. Les produits de bœuf canadiens provenant d'animaux PTM sont acceptés sur 50 marchés additionnels, dont 36 marchés avec lesquels nous n'avons aucun protocole commercial officiel, ce qui pose un risque. Quatre marchés supplémentaires (Indonésie, Russie, Pérou et Kazakhstan) acceptent les produits d'abats comestibles canadiens provenant d'animaux PTMNotes de bas de page 38.

Les données disponibles sur la quantité des exportations de produits de bœuf canadiens provenant d'animaux PTMNotes de bas de page 39révèlent que l'industrie est parvenue à s'assurer des marchés pour cette catégorie de produits. Les exportations canadiennes de ces produits avaient chuté en 2003, leur valeur diminuant de 75,2 pour cent et leur quantité de 54,1 millions de kg à 13,4 millions de kg. Les exportations ont atteint leur point le plus bas en 2005, avec 1,2 million de kg, pour ensuite commencer à rebondir en 2008 et totaliser, en 2012, 23,5 millions de kg, ce qui représente une augmentation importante par rapport à 2005.

Selon les participants aux entrevues, les initiatives ont été particulièrement réussies sur les marchés de Hong Kong et des États-Unis. « Hong Kong est le marché sur lequel la CCA, le Conseil des viandes du Canada et l'ACIA ont très bien réussi à garantir un accès aux bovins PTM ». « Les États-Unis ont commencé par accepter les animaux PTM, puis les produits désossés de moins de 30 mois, puis tous les produits ». Les participants s'entendaient pour dire que les ressources du Fonds spécial avaient été cruciales pour récupérer les parts de marché des produits provenant de bovins PTM, particulièrement en faisant usage de la marque Avantage du bœuf canadien.

Malgré l'accès amélioré au marché des produits provenant de bovins PTM, les répondants ont fait état de certains problèmes structuraux qui limitent encore le développement des marchés pour les produits canadiens provenant de bovins PTM (c'est-à-dire les mesures d'atténuation des risques liés à l'ESB qui coûtent aux producteurs plus de 30 $ par tête et qu'ils doivent compenser). Certains participants ont également indiqué que la situation mondiale des bovins PTM était, en l'essence, une question d'accès, et non de commercialisation, et que l'accès avait été complètement rétabli sur quelques marchés seulement.

Avant la crise de l'ESB, la consommation nationale de produits canadiens provenant de bovins PTM représentait 40 pour cent de toute la production de ces produits. Après la crise de l'ESB (entre 2004 et 2007), 99 pour cent des produits de bœuf provenant d'animaux PTM étaient consommés au pays. Compte tenu des difficultés avec lesquelles l'industrie du bœuf canadienne était aux prises pour exporter ses produits au lendemain de la crise de l'ESB, la prise de mesures visant à stimuler la consommation nationale de ces produits allait de soi.

Plusieurs participants aux entrevues ont souligné le soutien offert par le Fonds spécial pour le développement de produits novateurs, affirmant qu'il s'agissait d'une initiative importante qui avait permis de stimuler la consommation nationale de bovins PTM. Sur une période de cinq ans, plus de 200 nouveaux produits provenant d'animaux PTM ont été développés au sein du secteur des aliments prêts-à-servir, en collaboration avec des détaillants, par exemple McDonald's, Boston Pizza et Tim Hortons. Comme l'a noté l'un des participants, « nous avons réussi à développer un outil de travail génial, le guide des produits et de l'utilisation du bœuf provenant d'animaux PTM. Au pays, nous avons contribué à la conception du sandwich aux champignons fondants de Tim Hortons ».

Les données recueillies donnent à penser que les efforts déployés à l'échelle nationale et internationale pour améliorer l'utilisation des produits provenant d'animaux PTM ont atteint les résultats escomptés. De fait, on remarque que les attentes nationales ont même été dépassées à ce chapitre.

3.1.5 Dépendance envers le marché américain

Un autre objectif du Fonds spécial, avant même d'entreprendre son élaboration, consistait à réduire la dépendance du Canada envers le marché américain et devait être un résultat à long terme du programme. La mesure dans laquelle cet objectif a été atteint a suscité beaucoup de discussions chez les participants, qui ont tous commencé par souligner l'importance de ce marché. Alors que, pour certains, le fait d'être moins dépendant de ce marché représentait un objectif valable et réaliste, pour d'autres il était non nécessaire et irréaliste.

Ceux qui convenaient que nous devions réduire notre dépendance envers le marché américain entretenaient toutefois des attentes somme toute réalistes : « Devons-nous diversifier nos marchés? Bien sûr, mais ce sera une entreprise de longue haleine ». Ceux qui estimaient non nécessaire de réduire notre dépendance envers le marché américain ont cité l'accessibilité de ce marché, malgré les obstacles couramment rencontrés lorsqu'on tente de pénétrer des marchés d'exportation étrangers et d'y conserver nos parts de marché, comme une raison essentielle de continuer à privilégier ce marché : « Ils ont de l'argent, ils sont proches et ils parlent la même langue ». Des facteurs pratiques liés aux transports, à la durée de conservation, au bien-être des animaux et aux coûts ont également été avancés et justifient sans l'ombre d'un doute que nous continuions de prioriser ce marché, selon eux. Citons, par exemple, les parures de transformation, un produit qui a une durée de conservation de huit jours seulement et qui compte pour la moitié des exportations canadiennes vers ce marché. L'exportation de parures vers des marchés outre-mer nécessiterait de congeler le produit et d'investir davantage dans l'expédition, grugeant du même coup les profits.

Dans l'ensemble, les participants aux entrevues étaient divisés quant à la mesure dans laquelle nous dépendons du marché américain. Certains d'entre eux estimaient que notre dépendance envers le marché américain n'avait pas enregistré de réduction notable. L'un d'eux a déclaré : « Je crois que c'est un objectif louable; mais y sont-ils parvenus? Non! ». Un autre a dit : « Si c'est vraiment ce que nous voulons, il faudra que nous allions chercher beaucoup de parts de marché au Japon, au sein de l'UE et en Chine. Il est plus facile de traiter avec les partenaires de l'ALENA; “l'industrie” ne s'est pas diversifiée ».

Les participants qui estimaient que nous sommes moins dépendants des États-Unis n'arrivaient cependant pas à dire avec précision en quoi les activités liées au Fonds spécial avaient contribué à faire diminuer cette dépendance. Voici certains des commentaires reçus : « Le Fonds spécial nous a aidés à créer une demande sur de nouveaux marchés, ce qui a contribué à réduire la part des exportations destinées aux États-Unis de 81 pour cent à 72 pour cent aujourd'hui. Mais l'accès aux nouveaux marchés a probablement plus contribué à ce changement que le Fonds spécial en tant que tel »; « le résultat est là, mais je ne sais pas si l'on peut dire qu'il est une conséquence directe des outils et des stratégies [du Fonds spécial]. C'est davantage une question d'accès au marché. Une fois les marchés ouverts, il est possible d'augmenter la quantité que l'on y envoie »; et « le Fonds spécial a certes engendré un changement dans notre dépendance envers le marché américain, mais pas autant que nous le souhaitions. Les États-Unis demeurent le marché le plus accessible, le plus avantageux sur le plan économique et le plus réceptif aux produits de bœuf en provenance du Canada. Cela dit, il ne fait aucun doute qu'il est dans l'intérêt fondamental du Canada d'avoir un éventail de marchés d'exportation. Malheureusement, les marchés internationaux tardent à s'ouvrir complètement au bœuf canadien. La réglementation sur l'EPO a restreint l'accès aux États-Unis – espérons que la loi agricole américaine apportera une solution ».

Selon les statistiques relatives aux ventes, en 2005, année de lancement du Fonds spécial, les États-Unis comptaient pour 86 pour cent des ventes totales canadiennes à l'exportation de produits de bœuf et de veau, en valeurNotes de bas de page 40. Des données plus récentes de 2012 démontrent que ce chiffre se situe maintenant à 72 pour cent. Bien que les États-Unis demeurent de loin le premier marché du Canada pour les exportations de produits de bœuf et de veau, les données révèlent une dépendance moindre envers les États-Unis depuis la mise sur pied du Fonds spécial en 2005. La part des exportations destinées aux États-Unis a enregistré un recul de 14 pour cent, tandis que celle destinée à d'autres marchés – particulièrement la Chine, le Japon, l'UE et la Russie – a pris de l'ampleur.

3.2 Économie et Efficience

3.2.1 Administration du programme

Les intervenants qui ont participé à l'évaluation du Fonds spécial s'entendaient en général pour dire qu'il s'agissait d'un programme bien administré qui produisait des résultats efficaces, à peu de frais. Les participants aux entrevues étaient d'avis que le Fonds spécial était administré dans le respect des normes « éthiques » et avec suffisamment de « transparence » et de « responsabilité ». En général, les participants convenaient que les ressources du Fonds étaient « dépensées judicieusement ». Un répondant a mentionné que la « CCA prenait le Fonds très au sérieux. Par exemple, elle a fait appel à un expert de l'extérieur de l'organisation pour occuper une fonction de vérification ».

Un rapport de vérification du bénéficiaireNotes de bas de page 41 faisant état des dépenses du Fonds spécial de la CCA pour la période comprise entre le 29 septembre 2005 et le 30 juin 2010 corrobore les impressions des participants aux entrevues selon lesquelles le fonds est administré de manière avisée. La vérification a permis de conclure que la CCA respectait l'entente de financement relative au programme conclue avec AAC en 2005.

S l'on aurait pu croire que le fait de verser le financement à la CCA pour qu'elle le distribue aux bénéficiaires (BCI et le CBBC) alourdirait le fardeau administratif par opposition au versement des fonds directement à BCI et au CBBC, l'impression générale était que cette responsabilité conférée à la CCA avait eu l'avantage inattendu de « forcer des discussions sur la synergie entre les trois organismes [bénéficiaires] ». Le résultat de ces discussions a été la fusion du CIB et de la FEBC qui a donné naissance à BCI, une initiative que les participants ont qualifiée de « rajustement efficace » à des inefficacités engendrées par les structures administratives initiales du fonds. Dès les premières phases de la planification, on a vite réalisé les inefficacités qui entravaient le fonctionnement des deux organismes d'exécution, dont le travail se recoupait à bien des égards. De l'avis général, la formation de BCI à partir des deux organismes a permis d'améliorer l'efficience et la réussite du programme. Les participants ont affirmé : « L'événement externe le plus significatif a sans doute été la fusion entre l'entité responsable des contributions de contrepartie et l'entité responsable des exportations. Les économies ainsi réalisées, combinées au temps en personnel économisé et à la nécessité de ne faire affaire qu'avec un seul organisme, en l'occurrence BCI, ont facilité les choses » et « il y avait chevauchement des efforts, et nous travaillions en vase clos. Les deux organisations faisaient du bon travail, mais ne servaient pas l'industrie dans son ensemble aussi efficacement qu'elles l'auraient pu. Chacune d'elles n'arrivait pas à avoir une vue d'ensemble de la situation. C'était devenu un peu comme un système de copinage qui avantageait le joueur le plus petit; la situation devait être corrigée, et c'est ce qu'a fait l'industrie ». Le CCMDC, en sa qualité d'« acteur neutre », a joué un rôle décisif en se posant en vérificateur du travail réalisé par les organismes de commercialisation.

3.2.2 Économie et efficience : rendement des investissements

Il est impossible d'attribuer directement les valeurs et les gains au chapitre des exportations aux activités du Fonds spécial, tout comme il est impossible d'écarter les explications concurrentes voulant que les gains (ou les pertes) soient attribuables aux forces du marché et aux conditions des marchés internationaux, sur lesquelles le Fonds spécial n'a aucune emprise. Pour surmonter cette contrainte, une analyse a été réalisée afin d'estimer approximativement les gains financiers nets comme mesure du rendement des investissements réalisés par le Fonds spécial, malgré l'impossibilité d'attribuer directement les résultats au fonds en tant que tel.

Les Plans annuels de mise en œuvre de la commercialisation et les Rapports des résultats faisant état de l'orientation et des priorités du Canadian Cattlemen Market Development Council ont été les points de départ de l'analyse des dépenses réalisées dans le cadre du Fonds spécial. Ces plans et rapports annuels ont été produits à partir de l'exercice 2006-2007 jusqu'à l'exercice 2012-2013 et peuvent être consultés sur le site de la Canadian Cattlemen's Association.Notes de bas de page 42 Les rapports annuels donnent le détail des dépenses du Fonds spécial pour les marchés américain et internationaux. Il a été possible de consulter des données sur les dépenses en commercialisation annuelles du Fonds spécial pour six marchés prioritaires et ciblés, à savoir les États-Unis, le Mexique, la Chine (y compris la partie continentale, Hong Kong et Macao), le Japon, Taïwan et la Corée du Sud.

Les dépenses du programme ont été comparées aux exportations de produits en fonction de la valeur des produits de bœuf canadiens exportés partout dans le monde. Les données sur les exportations ont été compilées par AAC. Le gain financier net a été calculé pour chaque année à l'aide de la formule suivante :

Gain net = (exportations − dépenses) ÷ dépenses × 100

Cette analyse n'était pas sans contraintes, notamment les ressources nombreuses, autres que celles du Fonds spécial, qui ont été déployées par les intervenants canadiens concernés pour développer les marchés; la difficulté de mettre au jour la multitude de variables parasites qui ont pu influer sur les exportations dans un pays donné; et les estimations des coûts de production qui n'étaient pas disponibles, d'où l'incapacité de chiffrer avec exactitude les dépenses totales en production.

Néanmoins, l'analyse a permis de générer une estimation approximative d'un ratio entre les exportations et les dépenses. L'analyse visait à obtenir un ratio global représentant un gain net général pour chaque marché international que le Fonds spécial a permis d'atteindre entre 2007 et 2012. La figure ci-dessous illustre les calculs pour le gain financier net global obtenu grâce aux activités de commercialisation mondiales du Fonds spécial, suivis des valeurs sommaires pour chaque marché international.

Dans le monde

Entre 2007 et 2012, le Fonds spécial a consacré la somme totale de 34,4 millions de dollars aux activités de commercialisation et de promotion aux États-Unis et partout dans le monde. Pendant cette même période, le Canada a exporté 7,8 milliards de dollars en produits de bœuf à l'échelle mondiale. À l'aide de la formule du gain net, il a été évalué que les dépenses en commercialisation mondiales avaient engendré un rendement de 25 390 pour cent pendant cette période. La figure 1 montre que les exportations de produits de bœuf mondiales avaient chuté de façon importante en 2005 et en 2006. Entre 2006 et 2012, la valeur des exportations a varié entre 1,2 et 1,4 milliard de dollars.

Figure 1 : Dépenses en commercialisation et exportations de bœuf mondiales du Fonds spécial (de 2005 à 2012)
La description de cette image suit.
Description – Figure 1
Dépenses en commercialisation et exportations de bœuf mondiales du Fonds spécial
(de 2005 à 2012)
Dépenses mondiales en commercialisation
(en millions de dollars)
Exportations mondiales de boeuf et de veau
(en millions de dollars)
2003 s/o 1 462 440 057
2004 s/o 1 921 371 421
2005 s/o 1 849 398 547
2006 s/o 1 334 180 286
2007 3 701 109 1 243 917 602
2008 4 210 104 1 352 830 924
2009 6 044 879 1 260 921 782
2010 7 785 175 1 422 025 154
2011 7 790 978 1 329 405 415
2012 3 531 208 1 208 918 621
s/o : sans objet
Marchés internationaux

Une analyse similaire à l'analyse ci-dessus pour les marchés mondiaux a été réalisée pour chaque marché étranger que le Fonds spécial a contribué à développer. L'analyse est résumée ci-après.Notes de bas de page 43 L'analyse des ratios entre les exportations et les dépenses pour tous les marchés internationaux entre 2007 et 2012 révèle que pour chaque dollar dépensé par le Fonds spécial, 99 $ en exportations ont été générés. Chaque dollar dépensé sur des marchés précis pendant cette période a généré les valeurs suivantes en exportations :

Le marché de la Corée du Sud représente un incident isolé, en ce sens que c'est le seul marché où la valeur des exportations est inférieure aux dépenses injectées par le Fonds spécial. Entre 2007 et 2011, chaque dollar dépensé sur le marché coréen a engendré 0,11 $ en exportations. Invités à commenter le rendement des investissements sur ce marché, les participants ont eux aussi conclu à des pertes et indiqué que l'accès à ce marché est un obstacle important pour l'industrie du bœuf canadienne.

En somme, les données recueillies autorisent à penser que le Fonds a coïncidé avec un rendement positif des investissements au chapitre des exportations, les gains nets les plus importants ayant été enregistrés sur le marché américain, tandis que des gains solides ont été enregistrés sur d'autres marchés internationaux.

3.2.3 Autres formules et modes d'exécution

Si la plupart des participants aux entrevues étaient d'avis que le processus de demande de financement était clair et facile à suivre, ils ont cependant saisi l'occasion qui leur était offerte pour formuler des commentaires et des suggestions d'amélioration dans l'éventualité où des initiatives similaires étaient envisagées à l'avenir. Voici une liste de leurs suggestions concernant le programme :

Sur la question du financement, les participants aux entrevues estimaient que certains aspects de la formule du Fonds spécial auraient pu être différents. Selon eux, le versement du financement en une somme forfaitaire unique peut avoir eu un effet avantageux pour l'industrie, qui a pu s'attaquer sans tarder aux crises sur les marchés avec plus de rigueur et, donc, plus d'efficacité. Une autre approche relevée par les participants était le versement du financement directement aux organismes de commercialisation de l'industrie, au lieu des distributeurs. Comme l'a noté un participant : « L'approche employée était nécessaire pour concilier les mandats de deux groupes de commercialisation qui visaient le même objectif, mais fonctionnaient différemment au chapitre de la gouvernance et de la responsabilité. Il y a dix ans, le Fonds spécial était la bonne manière de procéder. Il a permis à la CCA d'exercer un contrôle direct sur les organismes de financement. Aujourd'hui, les organismes de commercialisation pourraient faire affaire directement avec AAC ».

4.0 Conclusions

Le Fonds spécial a permis de répondre à des besoins cruciaux au sein de l'industrie du bœuf canadienne. Conforme aux objectifs du gouvernement du Canada et d'AAC et s'inscrivant parfaitement dans le rôle de soutien du gouvernement fédéral envers l'industrie, le Fonds spécial a été lancé à un moment où l'industrie du bœuf était aux prises avec les pires crises de son histoire qui compromettaient la rentabilité des producteurs et des entreprises de transformation. Des intervenants clés au sein de cette industrie qui ont été interviewés dans le cadre de cette évaluation ont fait l'éloge du Fonds spécial, affirmant qu'il a aidé l'industrie à surmonter cette crise. Sans le soutien du Fonds spécial, la reprise aurait sans doute mis beaucoup plus de temps, et il est fort probable que des producteurs n'auraient pas réussi à remonter la pente et auraient été contraints de quitter l'industrie, portant atteinte à une composante essentielle de la chaîne de valeur.

Les données recueillies donnent à penser que le programme a joué un rôle décisif dans l'augmentation des ventes de bovins PTM, tant au pays qu'à l'étranger. Les efforts de commercialisation et de promotion de la marque Avantage du bœuf canadien, y compris l'utilisation judicieuse des ressources en ligne et des médias sociaux, semblent avoir eu des effets bénéfiques sur la reconnaissance et la confiance des consommateurs envers les produits de bœuf provenant d'animaux PTM. Le marché américain des produits de bœuf provenant d'animaux PTM s'est rouvert, les exportations en destination de Hong Kong connaissent une hausse appréciable, et les produits de bœuf canadiens provenant d'animaux PTM sont maintenant offerts sur 44 marchés additionnels.

Il est cependant plus difficile d'attribuer avec certitude d'autres répercussions et résultats à long terme au Fonds spécial. Pendant toute la durée du Fonds spécial, le programme a permis de changer la manière dont le bœuf est exporté, notamment en vendant des parties de la carcasse sur les marchés offrant le meilleur prix pour le produit, ce qui a permis de tirer des rendements plus élevés de chaque animal. Des percées ont été réalisées dans la majorité des marchés d'exportation ciblés par le programme. Les marchés ont été récupérés aux États-Unis, au Mexique et en Chine, en quantité et, dans une plus grande mesure, en valeur. Les exportations de produits de bœuf et de veau ont augmenté au Japon, en Russie, au sein de l'UE, aux Philippines, à Taïwan, au sein du MENA (Moyen-Orient et Afrique du Nord), et à Singapour. Les exportations de matériel génétique bovin ont elles aussi augmenté en Russie, au Kazakhstan, au Royaume-Uni, en Corée du Sud et en Chine.

Si les États-Unis demeurent le premier marché en importance du Canada pour les exportations de produits de bœuf et de veau, les données révèlent toutefois une dépendance moindre envers ce marché depuis le lancement du Fonds spécial en 2005. La part des exportations destinées aux États-Unis a enregistré un recul de 14 pour cent, tandis que celle destinée à d'autres marchés – particulièrement la Chine, le Japon, l'UE et la Russie – a pris de l'ampleur.

Bien qu'il soit difficile d'attribuer directement les valeurs et les gains enregistrés au chapitre des exportations aux activités du Fonds spécial, les estimations du rendement des investissements, en utilisant les gains nets comme indicateurs, indiquent des gains financiers impressionnants. Outre ces gains financiers importants, une analyse plus approfondie semble révéler que chaque dollar dépensé dans le cadre du Fonds spécial a engendré des rendements en valeur des exportations canadiennes aussi élevés que 546 $. Le marché de la Corée du Sud représente un cas isolé où chaque dollar dépensé par le Fonds spécial a engendré des exportations dont la valeur est estimée à 0,11 $.

L'exemple de la Corée du Sud autorise cependant à penser que si les initiatives de commercialisation jouent un rôle déterminant dans la réussite de l'industrie, il aurait été plus avantageux dans certains cas de s'attaquer aux obstacles qui entravent l'accès au marché.

Le programme a permis à l'industrie d'arriver plus rapidement à maturité et de perfectionner ses techniques de commercialisation à l'échelle internationale. Le Fonds spécial a joué un rôle indéniable dans l'amélioration de l'infrastructure de commercialisation de l'industrie et l'élaboration de plusieurs stratégies et outils, cela sans compter le savoir qu'il a permis d'acquérir. Les activités du programme ont incité les intervenants de l'industrie à changer leur manière de voir les choses, qui n'est plus axée sur la quantité désormais, mais sur la valeur.

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