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Évaluation du développement des régions rurales et du développement des coopératives

Rapport
Bureau de la vérification et de l'évaluation

Le Comité d'évaluation d'AAC a recommandé l'approbation de ce rapport d'évaluation au sous-ministre le 20 février 2013.


Résumé

Le Bureau de la vérification et de l'évaluation (BVE) d'Agriculture et Agroalimentaire Canada (AAC) a évalué les programmes de développement des régions rurales et de développement des coopératives. L'évaluation visait à examiner la pertinence et le rendement des programmes comme l'exige la Politique sur l'évaluation du Conseil du Trésor (CT).

Au chapitre de la pertinence, l'évaluation visait à déterminer s'il faut continuer d'offrir des programmes ciblés pour favoriser le développement économique des régions rurales et le développement des coopératives. Elle visait aussi à examiner le rôle d'AAC dans la coordination horizontale des activités fédérales pour contribuer au développement des régions rurales et des coopératives, de même qu'à vérifier l'harmonisation continue du rôle du Secrétariat aux affaires rurales et aux coopératives d'AAC avec le mandat et les priorités du Ministère. Sur le plan du rendement, l'évaluation s'est penchée sur l'atteinte des résultats attendus des programmes de même que sur le degré d'efficacité et d'économie des initiatives. Pour les besoins de l'évaluation, des données primaires ont été recueillies pour évaluer les activités du programme au cours des quatre dernières années (2008-2009 jusqu'à 2011-2012) et les résultats d'évaluation antérieurs ont été examinés pour cerner les réalisations et les leçons apprises au cours des 14 dernières années.

Contexte

Environ 20 % des Canadiens vivent dans plus de 4 500 collectivités rurales disséminées partout au pays. Ces collectivités font partie de l'infrastructure qui appuie des industries comme les pêches, la foresterie et l'agriculture. Pour ce qui est du secteur agricole, les collectivités rurales sont particulièrement importantes pour offrir des sources de revenus hors ferme qui contribuent à la subsistance des familles vivant dans les fermes et à l'infrastructure et aux services qui appuient les entreprises agricoles. Les collectivités rurales partagent des défis communs comme le vieillissement de la population, la migration des travailleurs et des entreprises vers les centres urbains, la dépendance économique à un nombre limité d'industries, la rareté des ressources et, dans certains cas, l'éloignement. En 1998, le gouvernement fédéral a mis en œuvre l'initiative du Partenariat rural canadien (PRC) qui offre un financement ciblé pour répondre aux besoins des Canadiens qui vivent dans des régions rurales et éloignées. Ce soutien financier est venu s'ajouter à un financement limité provenant de ressources ministérielles permanentes axées sur le soutien des collectivités rurales. Le financement versé au titre du PRC a été renouvelé à deux reprises au cours des 14 dernières années, le plus récemment en 2009-2010, aux termes du cadre stratégique pour l'agriculture d'une durée de 4 ans, intitulé « Cultivons l'avenir ».

Les coopératives, en raison de la nature de leur structure, permettent aux citoyens de poursuivre des objectifs communs dans des secteurs ou des régions géographiques où les entreprises traditionnelles trouvent bien souvent peu rentable d'exercer leurs activités. En 2003, le gouvernement fédéral a mis en œuvre l'Initiative de développement coopératif (IDC) qui prévoit un financement ciblé pour faciliter la mise sur pied de nouvelles coopératives dans les domaines prioritaires suivants : valeur ajoutée à l'agriculture, accès aux services de santé, développement rural, intégration des immigrants, développement des collectivités autochtones et solutions communautaires aux enjeux environnementaux. Le programme a été élargi en 2006-2007 pour venir en aide aux coopératives agricoles qui désiraient participer à l'élaboration d'initiatives sur les biocarburants et autres initiatives à valeur ajoutée (IDC-agriculture). Le financement pour l'IDC, y compris le soutien aux coopératives agricoles à valeur ajoutée, a été renouvelé pour une période de quatre ans en avril 2009 (jusqu'à mars 2013). Ce soutien financier venait s'ajouter au financement limité provenant de ressources ministérielles permanentes pour soutenir les activités comme l'élaboration et la coordination de politiques coopératives, la recherche coopérative, la compilation de statistiques et la tenue d'une base de données sur les coopératives.

Le financement ciblé du gouvernement fédéral pour le PRC et l'IDC prendra fin en mars 2013. En conséquence, l'évaluation est axée sur les réalisations du programme à ce jour et les leçons apprises qui pourraient contribuer à enrichir la conception des prochains programmes du gouvernement fédéral dans ce secteur.

Méthodologie

Les méthodes utilisées pour mener à bien l'évaluation étaient multiples : une analyse de l'information relative au rendement du programme, une analyse documentaire, des entrevues auprès des informateurs clés menées avec le personnel du Secrétariat aux affaires rurales et aux coopératives de même qu'avec des représentants de l'Association des coopératives du Canada et du Conseil canadien de la coopération et de la mutualité (CCCM), et un examen des ouvrages didactiques pour valider la pertinence d'offrir du soutien aux collectivités rurales et au développement des coopératives.

Principales constatations

En ce qui a trait à la pertinence continue, les collectivités rurales, en tant que partie intégrante de la structure de soutien pour les industries primaires canadiennes, jouent un rôle important pour favoriser la concurrence et l'innovation. Les coopératives sont importantes pour l'économie canadienne et le secteur agricole, et il est nécessaire de maintenir le soutien à la base de données sur les coopératives qui renferment des données historiques s'échelonnant sur plus de 30 ans sur les coopératives au Canada. Le soutien au développement des régions rurales et des coopératives concorde avec les priorités du gouvernement fédéral et du Ministère pour ce qui est du développement économique, de la concurrence et de l'innovation.

Les programmes de développement des régions rurales et des coopératives ont contribué à un large éventail de réalisations, notamment la mise au point et l'utilisation d'une approche horizontale à l'égard des problèmes propres au milieu rural avec le gouvernement du Canada, le versement d'une aide aux régions rurales et nordiques pour accroître la capacité concurrentielle et favoriser l'acquisition de connaissances.

L'IDC a permis de répondre à une panoplie de besoins, notamment en matière de création d'emplois, de développement agricole, de développement de l'économie rurale, de soins de santé, d'environnement, de développement communautaire et de logement. La composante relative aux services consultatifs de l'IDC a permis de consolider de façon significative la capacité du secteur des coopératives de mettre sur pied et de maintenir en exploitation des coopératives.

Le financement fourni par le gouvernement fédéral pour appuyer les projets de développement des régions rurales et de coopératives a permis aux bénéficiaires d'obtenir d'importantes sommes de financement provenant d'autres sources. Bien que les dépenses du programme se soient avérées inférieures au montant prévu, la différence entre les affectations de programmes et les dépenses peut s'expliquer par plusieurs facteurs, dont la lenteur de l'adoption du programme ainsi que les décisions relatives à la gestion continue des programmes.

Même si l'appui au développement économique des régions rurales et des coopératives concorde avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral, les programmes de développement des régions rurales et des coopératives d'AAC ne se limitent pas au secteur agricole. En effet, il est possible qu'il y ait chevauchement avec d'autres ministères.

Même si le PRC et l'IDC ont atteint leurs objectifs et sont abandonnés, AAC continuera d'appuyer les collectivités rurales et les coopératives du secteur agricole par l'entremise de ses programmes existants.

Leçons retenues

Les leçons retenues suivantes devraient entrer en ligne de compte dans la conception des prochains programmes du gouvernement fédéral ciblant le développement des régions rurales et des coopératives :

  • Afin d'appuyer les collectivités durables à long terme, l'aide gouvernementale devrait être axée sur l'emplacement et sur les investissements stratégiques pour renforcer et développer les actifs locaux et obtenir un avantage concurrentiel. Ces investissements devraient soutenir la collaboration multicommunautaire, de manière à ce que les collectivités d'une région travaillent de concert pour améliorer les services, les actifs ou l'infrastructure.

  • Il est nécessaire de procéder à une évaluation du rendement sur une base permanente qui ne se limite pas aux cycles de financement de programmes individuels afin de cerner les retombées à plus long terme du soutien du gouvernement fédéral dans des domaines complexes comme le développement des capacités des collectivités rurales.

  • Les collectivités rurales doivent participer directement à l'élaboration des initiatives de développement économique rural. Pour que les collectivités puissent définir elles-mêmes leur orientation future, elles ont besoin de développer leur leadership et d'accéder à de l'information et à une expertise professionnelles, notamment, de comprendre les modalités des programmes gouvernementaux auxquels elles ont accès.

  • Pour ce qui est du développement des coopératives, les services s'avèrent plus efficaces lorsqu'ils sont liés aux organismes de développement locaux et aux ministères et organismes fédéraux ou provinciaux dont les mandats comprennent le développement rural, et lorsqu'ils sont appuyés par ceux-ci.

  • Pour ce qui est des collectivités rurales et des coopératives, le financement du gouvernement fédéral devient souvent un fonds de démarrage essentiel qui permet d'obtenir du financement d'autres partenaires.


Liste des acronymes

AAC
Agriculture et agroalimentaire Canada
ACC
Association des coopératives du Canada
BDC
Banque de développement du Canada
BVE
Bureau de la vérification et de l'évaluation
CBDC
Corporations au bénéfice du développement communautaire
CCCM
Conseil canadien de la coopération et de la mutualité
CT
Conseil du Trésor
IDC
Initiative de développement coopératif
PRC
Partenariat rural canadien
RHDCC
Ressources humaines et Développement des compétences Canada
SADC
Société d'aide au développement des collectivités
SARC
Secrétariat aux affaires rurales et aux coopératives
SMR
Stratégie de mesure du rendement

1.0 Introduction

Le Bureau de la vérification (BVE) d'Agriculture et Agroalimentaire Canada (AAC) a mené une évaluation des initiatives et des activités déployées dans le cadre des programmes de développement des régions rurales et des coopératives, qui vise à appuyer le résultat stratégique d'AAC de mettre en place « un secteur innovateur de l'agriculture, de l'agroalimentaire et des produits agro-industriels ». L'évaluation a été entreprise en application des exigences de la Loi sur la gestion des finances publiques, qui exige que tous les programmes permanents de subventions et de contributions fassent l'objet d'une évaluation tous les cinq ans, de même que des exigences de la Politique sur l'évaluation du Conseil du Trésor, qui exige l'exécution d'une évaluation de la pertinence continue et du rendement des programmes ministériels.

1.1 Portée de l'évaluation

Il a été décidé de mettre fin aux programmes de développement des régions rurales et des coopératives actuels d'AAC en 2012-2013. En conséquence, l'évaluation a compilé des données primaires pour évaluer les activités de programmes au cours des quatre dernières années (2008-2009 jusqu'à 2011-2012), et utilise les résultats des évaluations antérieures pour cerner les réalisations et les leçons apprises au cours des 14 dernières années. L'évaluation est de portée nationale et porte sur les initiatives de développement des régions rurales et des collectivités et des activités financées aux termes du Cadre stratégique pour l'agriculture (CSA), de Cultivons l'avenir, et au moyen des affectations budgétaires permanentes du Ministère pour les services votés. Étant donné que les programmes ne se poursuivent pas, l'évaluation est axée sur les leçons retenues qui peuvent servir à éclairer la conception des prochains programmes du gouvernement fédéral dans ce domaine.

Conformément à la directive et à la norme sur l'évaluation du CT (2009), l'évaluation porte sur la pertinence et le rendement du soutien d'AAC au développement des collectivités rurales et des coopératives. En particulier, l'évaluation a cherché à déterminer s'il y avait lieu de maintenir des initiatives, leur concordance avec les priorités du gouvernement et les résultats stratégiques du Ministère ainsi qu'avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral, la réalisation des résultats visés et la mesure dans laquelle les programmes démontrent leur efficacité et leur rentabilité.

1.2 Approche de l'évaluation

L'évaluation a eu recours à une méthode sommative mixte, de conception non expérientielleNote de bas de page 1, qui incorpore plusieurs sources de données, tant qualitatives que quantitatives, pour répondre aux questions de l'évaluation. Les données qualitatives ont été utilisées pour fournir un contexte aux données quantitatives disponibles.

1.3 Méthodologie de l'évaluation

L'évaluation comprenait plusieurs sources de données.

  • L'analyse de l'information relative au rendement du programme a permis de répondre aux questions d'évaluation liées au rendement en dégageant des données sur la réalisation des résultats prévus. Elle comprenait une analyse du financement sous forme de contributions destinées aux collectivités en milieu rural, de l'information fondée sur la stratégie de mesure du rendement de l'Initiative de développement coopératif (IDC) et des statistiques nationales sur le mouvement des coopératives produites par le Secrétariat aux affaires rurales et aux coopératives.

  • L'analyse documentaire a permis d'examiner les rapports d'évaluation antérieurs, les présentations aux CT, les budgets fédéraux, les discours du Trône, les rapports de programmes et parlementaires, les présentations, les publications, les stratégies de mesure du rendement du Partenariat rural canadien (PRC) et de l'Initiative de développement coopératif (IDC), la Stratégie de mesure de la zone du PRC et les documents de communication. L'analyse documentaire a permis de dégager de l'information sur l'histoire et la conception des programmes et a contribué à répondre aux questions d'évaluation liées à la pertinence. Veuillez consulter l'Annexe A pour la liste complète des documents examinés.

  • Les entrevues avec des informateurs clés ont été réalisées auprès de 14 employés du Secrétariat aux affaires rurales et aux coopératives entre juin et septembre 2011 dans le cadre d'une évaluation globale. Elles ont été complétées par cinq entrevues de suivi auprès du personnel d'AAC et d'une entrevue auprès des agents de prestation de programme en décembre 2012 et en janvier 2013, respectivement. Les entrevues avec les informateurs clés ont permis de répondre aux questions d'évaluation liées à la pertinence et au rendement.

  • On a entrepris un examen des ouvrages didactiques pour valider les fondements théoriques du soutien au développement des collectivités rurales et des coopératives afin de répondre aux questions d'évaluation liées à la pertinence. L'Annexe B présente une liste complète des ouvrages examinés.

1.4 Limites de la méthodologie

Il faut tenir compte de plusieurs considérations ou contraintes à la lecture de l'évaluation.

Tableau 1 : Limites de la méthodologie de l'évaluation
Limites Stratégies d'atténuation Incidence sur l'évaluation
Les données sur le rendement du Partenariat rural canadien et de l'Initiative de développement coopératif étaient limitées. Dans la mesure du possible, l'équipe d'évaluation s'est appuyée sur d'autres sources de données qualitatives pour trianguler les constatations à partir des données provenant d'autres sources afin de tirer des conclusions sur le rendement du programme. Les constatations sur le rendement devraient être lues en tenant compte du fait qu'elles sont fondées sur les perceptions du personnel de programme et les rapports sur les finances et sur le rendement disponibles.
L'évaluation ne comportait pas d'entrevue avec des intervenants à l'extérieur du programme, dont les bénéficiaires du programme. Afin d'atténuer les risques rattachés à la petite taille de l'échantillon de personnes reçues en entrevue, l'équipe d'évaluation a fondé les constatations sur l'information factuelle et a utilisé les entrevues pour soutenir les données probantes. Les constatations issues des entrevues ont ensuite été triangulées, dans la mesure du possible, avec les données probantes d'autres sources. Il se peut que les constatations ne représentent pas les points de vue de toutes les personnes qui détiennent un intérêt à l'égard des programmes ou qui sont touchées par celui-ci.
Il n'y avait aucune donnée relative à l'établissement des coûts par activité pour évaluer l'efficience du programme. Dans le cas des programmes imputés au crédit 1, l'évaluation était axée sur les indicateurs de l'efficience dont le caractère était davantage qualitatif que quantitatif. Les constatations relatives à l'efficience du programme ne sont pas complètes.
L'attribution des répercussions sur les programmes de développement des régions rurales et des coopératives est compliquée par d'autres facteurs qui influent sur le développement des régions rurales et des coopératives. On pense par exemple, aux autres programmes fédéraux dans ces domaines, à la migration à l'extérieur et la migration à l'intérieur des collectivités rurales, à la disponibilité d'autres programmes sociaux qui influencent le développement économique et l'adaptation dans les régions rurales (santé, éducation). Pour atténuer cette limite, l'évaluation s'est fondée sur les outils et la capacité qui avait été développée pendant la mise en œuvre des programmes d'AAC. L'évaluation était aussi axée sur l'approche mise en place pour mesurer le rendement futur. Il n'est pas possible de tirer des conclusions définitives à savoir si les effets résultent directement des programmes d'AAC.

2.0 Profil des programmes

2.1 Contexte

Au cours des 14 dernières années, le gouvernement fédéral a fourni un soutien ciblé pour le développement des régions rurales. Pour le secteur agricole, les collectivités rurales s'avèrent particulièrement importantes pour fournir les sources de revenus hors ferme qui contribuent à la subsistance des familles agricoles. Bien que l'économie mondiale en constante évolution offre de nouvelles possibilités aux collectivités rurales du Canada tributaires des ressources, celles-ci font quand même face à des difficultés d'adaptation importantes à mesure que les secteurs auxquels elles sont liées se restructurent en réponse aux réalités de la concurrence. Le financement fourni pour le développement des régions rurales ciblait le développement de la capacité communautaire et la création de conditions propices à la prospérité dans les régions rurales du Canada.

Le programme de financement ciblé du gouvernement fédéral pour le développement des coopératives a été mis sur pied en 2003. Les coopératives, en raison de la nature de leur structure, permettent aux citoyens de poursuivre des objectifs communs dans des secteurs ou des régions géographiques où les entreprises traditionnelles trouvent bien souvent peu rentable d'exercer leurs activités. Le financement destiné au développement des coopératives visait à créer un environnement dans lequel les Canadiens peuvent trouver des solutions locales aux défis locaux en ayant recours au modèle de coopération.

Les activités de développement des régions rurales et des coopératives partagent l'objectif de développer la capacité chez les groupes cibles afin de favoriser le développement économique à l'échelle locale. L'aide d'AAC destinée au développement des régions rurales et des coopératives a été fournie dans le cadre de deux initiatives relevant du gouvernement fédéral exclusivement : le Partenariat rural canadien (PRC) et l'Initiative de développement coopératif (IDC). Le Secrétariat aux affaires rurales et aux coopératives s'est assuré de la coordination générale à l'échelle fédérale, de la gestion et de la surveillance de ces programmesNote de bas de page 2. Le PRC a été mis sur pied en 1998 et doté d'une enveloppe de financement de 20 millions de dollars qui s'échelonne sur cinq ans. Le PRC a été renouvelé de 2003 à 2009 (PRC II – fait partie du Cadre stratégique pour l'agriculture) et de nouveau de 2009 à 2013 (PRC III – fait partie du cadre stratégique pour l'agriculture Cultivons l'avenir).

L'IDC a été mise sur pied en 2003 aux termes du Cadre stratégique pour l'agriculture et dotée d'une enveloppe de 15 millions de dollars échelonnée sur cinq ans (2003 à 2008). En 2006-2007, l'IDC-agriculture a été mise sur pied pour fournir de l'aide aux coopératives agricoles qui désiraient participer à l'élaboration d'initiatives sur les biocarburants et d'autres initiatives à valeur ajoutée. L'IDC et l'IDC-agriculture ont été prolongées en 2008-2009 et l'IDC a été renouvelée pour une autre période de quatre ans en 2009 dans le cadre de Cultivons l'avenir. Le programme renouvelé jumelait le soutien disponible pour les agriculteurs dans le cadre de l'IDC-agriculture et le soutien pour d'autres domaines prioritaires. Les programmes de développement des régions rurales et des coopératives ont pris fin en mars 2013.

2.2 Développement rural (AAP no 3.3.1)

Conception et exécution

L'aide d'AAC destinée au développement rural dans le cadre de Cultivons l'avenir comportait deux composantes : le PRC (qui prévoyait des activités de partenariat et le programme pour le développement des collectivités) et les activités de politique et de recherche qui appuient largement le PRC.

Partenariat rural canadien (2009-2012)

Les objectifs du Partenariat rural canadien étaient multiples :

  • Accroître la compétitivité des régions rurales en facilitant le recensement des actifs régionaux, l'évaluation de l'avantage concurrentiel et d'autres processus qui aident les collectivités rurales et les régions à cerner leurs forces locales et leurs difficultés afin d'accroître leur capacité concurrentielle;
  • Favoriser la transformation d'idées locales et d'atouts non exploités en activités économiques durables en permettant aux collectivités rurales et aux régions d'examiner des avenues économiques nouvelles et différentes et de répertorier les ressources et les possibilités de collaboration nécessaires et d'y accéder;
  • Favoriser le développement de nouvelles possibilités économiques à partir des attraits naturels et culturels existants en facilitant la mise en commun de l'information et la prestation de services de soutien, y compris des outils et une expertise en matière de planification du développement rural.

Le Secrétariat aux affaires rurales et aux coopératives s'est occupé de la gestion du PRC ainsi que d'autres activités de développement rural financées par les affectations ministérielles. Ces initiatives préconisaient une approche horizontale pour soutenir le développement rural au sein du gouvernement fédéral.

L'approche du partenariat

Avec l'aide du personnel de chaque province et territoire, le Secrétariat a coordonné 13 équipes rurales qui ont mobilisé des représentants des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux et, parfois, des intervenants sectoriels pour se prononcer sur les enjeux ruraux. Les équipes rurales ont servi de tribunes pour l'échange d'information, la compréhension des priorités régionales et la collaboration à des initiatives conjointes qui touchaient les mandats des différents ministères ou gouvernements et administrations.

L'une des composantes intégrales de la stratégie de mesure du rendement du PRC était sa Stratégie de mesure des zones (SMZ), qui a été conçue pour déterminer si l'approche du Secrétariat permettrait de produire des résultats économiques tangibles dans les collectivités rurales. La SMZ définit une méthode d'étude de cas axée sur la participation pour évaluer les effets du programme dans un échantillon de régions rurales (zones).

Programme pour le développement des collectivités

Le Programme pour le développement des collectivités, bâtir des partenariats pour les régions nordiques et rurales était un programme de contribution qui a appuyé des projets de :

  • développement des collectivités par la mobilisation des collectivités locales et des intervenants et l'élaboration d'initiatives de partenariats pour éliminer les obstacles locaux au développement,
  • acquisition des connaissances au moyen du perfectionnement et du transfert des connaissances relatives aux obstacles locaux au développement et à l'information technique, aux outils et aux processus utiles pour surmonter ces obstacles.

Plus particulièrement, ce programme a servi à financer quatre types de projets : des ateliers, des partenariats, des initiatives de développement des connaissances et de développement des régions rurales. Le financement était attribué en réponse à des propositions et les projets étaient mis en œuvre au moyen d'accords de contribution qui étaient pluriannuels dans certains cas. Le financement couvrait jusqu'à la moitié des coûts du projet pour les collectivités rurales et jusqu'aux deux tiers des coûts pour les projets dans le Nord, reconnaissant les coûts plus élevés des activités dans les régions nordiquesNote de bas de page 3. Des plafonds de financement ont été fixés pour chaque type de projet, soit de 15 000 dollars pour les ateliers à 200 000 dollars pour les initiatives de développement des connaissances.

Recherche et politique

Afin d'appuyer ces travaux, le Secrétariat a commandé plusieurs études de recherche liées à la compétitivité, à l'innovation et aux attraits en milieu ruralNote de bas de page 4.

Le Secrétariat a aussi contribué à accroître la collaboration entre les intervenants fédéraux et à faire avancer les initiatives stratégiques liées aux collectivités rurales. Il a coordonné un réseau interministériel d'agents de politique et de recherche du gouvernement appelé le Réseau pour le développement ruralNote de bas de page 5. Celui-ci avait pour but d'échanger les connaissances et les travaux de recherche sur les enjeux ruraux et les impacts et de faciliter la collaboration sur certaines questions précises.

Gouvernance

Le SecrétariatNote de bas de page 6 réunit quatre unités vouées à fournir du soutien aux collectivités rurales :

  • L'Unité des programmes et des partenariats a collaboré avec les équipes rurales et d'autres intervenants pour établir des partenariats afin d'éliminer les obstacles et de combler les lacunes dans les principaux services décisionnels en régions rurales. Le personnel régional était responsable de mettre en œuvre la SMZ et de fournir des rapports sur celle-ci. L'Unité a aussi géré la prestation du Programme pour le développement des collectivités qui versait des contributions à l'appui des projets dans les collectivités rurales.
  • L'Unité de la politique stratégique et du développement de réseaux a analysé les services utilisés par les décideurs ruraux pour favoriser la compétitivité, l'innovation et les attraits de même que pour combler les lacunes et éliminer les obstacles à l'accès à ces services. L'Unité a aussi coordonné le Réseau pour le développement rural, a participé à des initiatives interministérielles et a fourni une analyse stratégique, des conseils et du soutien à d'autres unités et au ministre.
  • L'Unité de la recherche a facilité l'accès à l'information et aux données. Elle a géré la base de données sur les collectivités qui offre un accès Internet gratuit à de l'information statistique sur les régions rurales du Canada, et elle a entrepris une étude statistique sur les enjeux et les tendances en milieu rural.
  • L'Unité des communications a soutenu les autres unités, fourni des conseils et des avis sur les produits de communication pour les régions rurales d'autres ministères fédéraux et a géré l'ensemble des communications du Programme pour le développement des collectivités.

Étant donné que le PRC prend fin en mars 2013, la responsabilité des activités rurales d'AAC liées à l'élaboration de politiques et à l'exécution de travaux de recherche a été transférée au bureau de coordination du portefeuille d'AAC en juillet 2012.

Ressources

Le tableau 1 ci-dessous décrit le budget et les dépenses pour soutenir les collectivités rurales depuis 2008-2009. Il convient de mentionner que la rubrique « budget total – rural » comprend le financement du PRC par l'entremise de Cultivons l'avenir et le financement ministériel des services votés. Le Secrétariat aux affaires rurales et aux coopératives a consacré 76 % de ses dépenses pour soutenir les activités essentielles (crédit 1) des collectivités rurales alors que 24 % a été consacré aux subventions et aux contributions (crédit 10).

En 2011, le Secrétariat aux affaires rurales et aux coopératives comptait 87 ETP chargés de fournir du soutien aux collectivités rurales. La moitié d'entre eux étaient établis dans des régions alors que l'autre moitié travaillait à l'administration centrale d'AAC à Ottawa. Le Secrétariat comptait des bureaux régionaux à Moncton, Québec, Guelph, Winnipeg, Calgary et Vancouver, et un conseiller régional dans chaque province et territoire. Plus de 80 % du financement destiné aux activités de soutien du développement rural du Secrétariat provenait de Cultivons l'avenir.

Tableau 1 : « Rural » budget et dépenses 2008-2009 jusqu’à 2012-2013 (en millions de dollars)
Année Crédit 1 - Salaires et fonctionnementNote de bas de page 7 Crédit 10 - Subventions et contributions Total
Budget du PRC Budget total - ruralNote de bas de page 8 Dépenses Budget Dépenses BudgetNote de bas de page 9 Dépenses Écart
Source : Service des finances du Ministère et Secrétariat aux affaires rurales et aux coopératives
2008-2009 6,2 $ 7,3 $ 8,1 $ 2,9 $ 1,8 $ 10,2 $ 9,9 $ 0,3 $
2009-2010 6,9 $ 9,4 $ 8,2 $ 0,7 $ 0,3 $ 10,1 $ 8,5 $ 1,6 $
2010-2011 6,3 $ 8,7 $ 8,4 $ 3,2 $ 1,5 $ 11,9 $ 9,9 $ 2,0 $
2011-2012 6,3 $ 8,1 $ 8,6 $ 5,1 $ 2,2 $ 13,2 $ 10,8 $ 2,4 $
2012-2013 6,3 $ 7,9 $ 4,8 $ 1,2 $ 0,5 $ 9,1 $ 5,3 $ 3,8 $
Total 32,0 $ 41,4 $ 38,10 $ 13,1 $ 6,3 $ 54,5 $ 44,4 $ 10,1 $

2.3 Développement des coopératives (AAP no 3.3.2)

L'IDC est un programme quinquennal mis sur pied en 2003 pour faciliter la création de nouvelles coopératives dans les domaines prioritaires suivants : valeur ajoutée pour l'agriculture, accès aux services de santé, développement rural, intégration des immigrants, développement des collectivités autochtones et solutions communautaires aux problèmes environnementaux.

À l'origine, l'IDC comportait deux composantes : les services de consultation coopératifs et d'innovation, et les projets de recherche pour examiner et mettre à l'essai l'utilisation du modèle des coopératives dans de nouvelles régions. L'Association des coopératives du Canada (ACC) s'est occupée de la prestation des services de consultation en anglais alors que le Conseil canadien de la coopération et de la mutualité (CCCM) a assuré la prestation des services de consultation en français.

En 2006-2007, on a créé l'IDC-agriculture pour fournir de l'aide aux coopératives agricoles qui désiraient participer à l'élaboration d'initiatives de biocarburants et d'autres initiatives à valeur ajoutée. Grâce à un financement supplémentaire, l'IDC-agriculture a été prolongée jusqu'en 2007-2009. Le gouvernement a reconduit le financement destiné à l'IDC en 2008-2009 au moment de la transition vers le cadre Cultivons l'avenir. Au cours de cette année de transition, l'ACC/CCCM ont administré le programme de contribution pour les agriculteurs sous l'égide de l'IDC-agriculture.

En avril 2009, l'IDC a été renouvelée pour quatre ans. Le programme renouvelé contribuait au domaine prioritaire visant à offrir une valeur ajoutée au secteur agricole et à d'autres domaines prioritaires.

L'objectif de l'IDC était d'améliorer la contribution des coopératives pour répondre aux besoins économiques des Canadiens en collaborant avec des coopératives locales, régionales et nationales, les intervenants du secteur gouvernemental et du milieu universitaire pour mettre en place un environnement propice au développement et à la croissance des coopératives.

Plus particulièrement, le programme visait à :

  • renforcer la capacité du secteur des coopératives de fournir des services de consultation qui favorisent le développement de coopératives;
  • financer des projets de coopératives novateurs qui répondent aux priorités en matière de politique publique;
  • soutenir la recherche et le développement des connaissances pour favoriser l'innovation et la croissance.

Conception et prestation

L'aide d'AAC comportait deux composantes : l'IDC et les activités de politique et de recherche, y compris la tenue à jour de la Base de données sur les coopératives. Les activités de politique et de recherche ont été soutenues au moyen du financement ministériel permanent des services votés.

Initiative de développement coopératif (2009-2013)

L'IDC comportait trois composantes :

  • Les services de consultation visaient à améliorer l'accès aux services techniques et professionnels nécessaires pour mettre sur pied ou agrandir les coopératives, pour développer la capacité du secteur des coopératives d'offrir des services de consultation et pour favoriser le développement de coopératives.
  • Les projets coopératifs innovateurs visent à appuyer les projets qui ont mis à l'essai des applications innovatrices de modèle de coopératives dans les domaines prioritaires en matière de politique publique suivants : agriculture (y compris les projets dirigés par l'agriculteur pour offrir des biocarburants et une agriculture à valeur ajoutée), le développement des collectivités rurales/nordiques, les biens et services innovateurs, le développement des capacités/la durabilité.
  • La recherche et le développement visaient à entreprendre et à encourager des activités de politique et de recherche appliquée pour faire progresser le développement des coopératives et la croissance en facilitant l'établissement d'un réseau de recherche à intervenants multiples sur les coopératives, et en élaborant et en mettant en œuvre une stratégie nationale de recherche coopérative coordonnée.

Le Secrétariat aux affaires rurales et aux coopératives a conclu un accord de contribution avec deux associations nationales de coopératives, l'ACC et le CCCM, pour la prestation des composantes de services de consultation et de projets coopératifs innovateurs. L'ACC et le CCCM ont assumé conjointement la responsabilité de la gestion de l'accord de contribution. Les associations de coopératives étaient responsables de mettre sur pied un comité de gestion pour surveiller le programme et un comité de sélection pour recommander les projets coopératifs innovateurs. Dans le cadre de cet accord, la prestation des services consultatifs a été assurée par des organismes régionaux et du secteur des coopératives. En ce qui concerne la composante relative aux projets coopératifs innovateurs, l'ACC et le CCCM ont négocié et géré des accords de financement avec les bénéficiaires et ont géré les processus d'admission, de sélection et d'évaluation des risques pour les projets.

Le Secrétariat aux affaires rurales et aux coopératives a géré le partenariat avec l'ACC et le CCCM. Il a appuyé l'ACC et le CCCM dans la mise en œuvre et la gestion du programme en fournissant les formulaires, modèles et guides appropriés et en offrant de la formation, des ateliers et d'autres formes d'aide pratique, au besoin. Il a fourni conseils et orientation sur une base permanente à l'ACC et au CCCM et a établi des liaisons avec les Communications d'AAC et le ministre d'AAC au sujet des besoins en communication et des projets. Il a aussi agi en qualité d'organe consultatif dans les comités de l'ACC et du CCCM mis sur pied pour gérer les différents aspects du programme. Le ministre d'AAC était responsable de fournir du financement et d'annoncer les approbations de projets et les travaux majeurs de développement de programme.

Les enveloppes de financement destinées aux projets coopératifs innovateurs financés dans le cadre de l'accord variaient de 5 000 dollars à 75 000 dollars par projet par année, et ont servi à appuyer les types d'activités suivantes :

  • études de faisabilité, plans d'affaires;
  • éducation et perfectionnement des membres;
  • formation à la gouvernance et aux fonctions d'un conseil d'administration;
  • formation et perfectionnement en gestion de coopérative;
  • mise en place de structures juridiques, de règlements et de politiques pour les coopératives.

Les projets pluriannuels avaient accès au financement, mais devaient prendre fin avant le 31 mars 2013. Les demandeurs ou leurs partenaires devaient acquitter au moins 25 % des coûts totaux du projet.

Le Secrétariat s'est occupé de la gestion de la composante de recherche et de développement des connaissances de l'IDC, qui prévoyait la distribution de financement à des organismes sans but lucratif, des universités et des collèges, des coopératives de même qu'à des chercheurs dans les domaines suivants :

  • développement économique des collectivités locales;
  • évolution des profils démographiques communautaires;
  • collectivités à faibles émissions de carbone.

Chaque projet pouvait recevoir un financement maximal de 50 000 dollars par année, et le promoteur du projet devait acquitter au moins 25 % des coûts totaux du projet.

Activités stratégiques et activités de recherche

Outre l'IDC, le Secrétariat aux affaires rurales et aux coopératives était responsable du développement et de la coordination des politiques coopératives, de la recherche coopérative, de la compilation de statistiques et de la tenue à jour de la base de données sur les coopératives.

Gouvernance

Le Secrétariat aux affaires rurales et aux coopératives abritait trois groupes dont les activités ont appuyé le développement de coopératives :

  • L'Unité des programmes et des partenariats sur les coopératives s'est occupée de gérer l'accord de contribution avec l'ACC/le CCCM, d'administrer les projets de recherche et de développement des connaissances et a collaboré avec d'autres ministères, les gouvernements provinciaux et territoriaux et le secteur des coopératives;
  • L'Unité de la politique et de la recherche sur les coopératives a mené des recherches sur les coopératives et a aidé le ministre d'AAC à tenir compte des besoins et des intérêts des coopératives dans l'élaboration des politiques, des programmes et des lois fédérales;
  • L'Unité a compilé et publié des statistiques nationales sur les coopératives au Canada et a tenu à jour la base de données sur les coopératives.

Comme l'IDC prend fin en mars 2013, la responsabilité à l'égard des activités de développement des coopératives d'AAC liées aux activités de recherche et de développement a été transférée au bureau de coordination du portefeuille au sein du cabinet du sous-ministre à AAC puis à Industrie Canada, Direction générale des politiques, dans le cadre de la réponse du gouvernement au Comité parlementaire spécial sur les coopératives en janvier 2013. Cette responsabilité comprend également la gestion de la base de données sur les coopératives.

Ressources

Le tableau 2 ci-dessous dresse un aperçu du budget et des dépenses engagées pour soutenir les coopératives. Il est à noter que la rubrique « budget total – coopérative » comprend le financement de l'IDC dans le cadre de Cultivons l'avenir et les ressources ministérielles des crédits votés. Le Secrétariat a appuyé des activités de développement de coopératives au moyen d'un financement ponctuel pour l'IDC et des ressources ministérielles des crédits votés. AAC a assuré le financement du personnel des coopératives du Secrétariat en imputant les coûts à son budget ministériel des crédits votés alors que les subventions et contributions ainsi que les frais de fonctionnement de l'IDC ont été financés au moyen de l'enveloppe de Cultivons l'avenir.

Au début du programme, le Secrétariat aux affaires rurales et aux coopératives comptait un effectif de 10 équivalents temps plein (ETP) s'affairant au développement de coopératives.

Tableau 2 : Budget et dépenses des « coopératives » 2008-2009 – 2012-2013 (en millions de dollars)
Année Crédit 1 - Salaires et fonctionnementNote de bas de page 10 Crédit 10, Subventions et contributions Total
Budget de l'IDC Budget total - coopératives Dépenses Budget Dépenses Budget Dépenses Écart
Source : Service des finances du Ministère et Secrétariat aux affaires rurales et aux coopératives
2008-2009 0,5 $ 1,3 $ 0,9 $ 4,5 $ 4,5 $ 5,8 $ 5,4 0,4 $
2009-2010 0,4 $ 1,5 $ 0,9 $ 4,3 $ 4,3 $ 5,8 $ 5,2 $ 0,6 $
2010-2011 0,4 $ 1,4 $ 1,2 $ 4,2 $ 3,8 $ 5,6 $ 5,0 $ 0,6 $
2011-2012 0,4 $ 1,3 $ 0,8 $ 4,2 $ 4,1 $ 5,5 $ 4,9 $ 0,6 $
2012-2013 0,4 $ 1,1 $Note de bas de page 11 0,5 $ 3,7 $ 2,9 $ 4,8 $ 3,4 $ 1,4 $
Total 2,1 $ 6,6 $ 4,3 $ 20,9 $ 19,6 $ 27,5 $ 23,9 $ 3,6 $

3.0 Résultas de l'évaluation

3.1 Pertinence - besoin continu

En évaluant la pertinence, l'évaluation a tenté de déterminer s'il est nécessaire de disposer de programmes ciblés pour appuyer le développement économique rural et de coopératives. Elle a aussi examiné le rôle d'AAC dans la coordination horizontale des activités fédérales à l'appui du développement des régions rurales et des coopératives, de même que l'harmonisation du rôle de secrétariat d'AAC avec les mandats et priorités du Ministère.

Les collectivités rurales, en tant que structure de soutien pour les industries primaires canadiennes, jouent un rôle important pour favoriser la compétitivité et l'innovation. Cependant, ces collectivités sont confrontées à des enjeux complexes pour s'adapter au profil démographique et aux réalités économiques en constante évolution.

Dans l'ensemble, le milieu rural canadien regroupe plus de 4 500 collectivités où, selon le recensement de 2011, résident 6,3 millions de Canadiens ou environ 19 % de la population du pays.

Ces collectivités rurales contribuent de façon importante à la croissance économique et à la concurrence, et constituent une composante clé de l'infrastructure qui appuie les industries primaires canadiennes. Ces industries sont directement responsables de plus de 15 % du produit intérieur brut du Canada (PIB) et l'on prévoit qu'elles seront un vecteur important de la croissance économique futureNote de bas de page 12. Les collectivités rurales jouent aussi un rôle clé dans les économies urbaines; on n'a qu'à penser à l'agriculture, à l'eau, à la gestion des déchets, au piégeage du carbone et aux activités récréatives.

Il existe une relation d'interdépendance entre les collectivités rurales et le secteur des ressources. L'industrie fournit les emplois et une assise économique alors que les collectivités fournissent les travailleurs qualifiés, l'infrastructure, les services, les possibilités d'emploi et d'affaires supplémentaires et les attraits qui permettent de maintenir en poste et d'attirer la main-d'œuvre et d'acquérir les connaissances dont a besoin l'industrie. La capacité des collectivités de relever les défis et de mettre en œuvre les changements peut exercer une influence sur l'ajustement sectoriel continu. Les collectivités qui doivent composer avec une diminution de la population, une diminution des services publics et une diminution de l'assiette fiscale sont en bien mauvaise position pour répondre aux besoins en matière de travailleurs qualifiés et d'innovation des industries en constante adaptation. Elles risquent d'être incapables de maintenir l'infrastructure de soutien, les services et les institutions requises par le secteur et les intervenants du secteur, et risquent d'être dépourvues de la masse critique de capital humain créatif et financier qui leur permettrait d'innover et de profiter des nouvelles possibilités. En même temps, bon nombre de celles-ci continuent de posséder des forces et des atouts sous-utilisés (naturels, matériels, sociaux, culturels, environnementaux, humains) qui pourraient être mobilisés pour relever plus efficacement les défis d'adaptation, renforcer la capacité d'adaptation, élargir les bases économiques locales et accroître leur soutien à la croissance sectorielle, à l'innovation et à la compétitivité.

Les collectivités rurales de partout au pays ont besoin de soutien pour régler les problèmes complexes avec lesquels elles doivent composer, comme la diminution de la population et la pauvreté rurale. Bon nombre d'entre elles sont confrontées à des défis communs, comme la dépendance à un nombre limité d'industries, et plusieurs sont témoins d'un exode de la population et des entreprises vers les centres urbains, ce qui n'est pas sans provoquer un vieillissement et un déclin des populations, une limitation des ressources et des capacités et la perte de services.

Les rapports parlementaires et les études réalisées au cours des 20 dernières annéesNote de bas de page 13 ont mis en relief les problèmes auxquels sont confrontées les régions rurales du Canada et la nécessité pour tous les ordres de gouvernement de se mobiliser pour faire partie de la solution. L'évaluation des données probantes a montré que le gouvernement fédéral doit pouvoir examiner l'incidence des politiques publiques sur les citoyens qui vivent dans les collectivités rurales. Il semble aussi nécessaire que le gouvernement fédéral coordonne ses efforts et adapte ses politiques et ses programmes pour répondre aux problèmes auxquels sont confrontés les citoyens vivant en milieu rural.

Bon nombre des problèmes auxquels sont confrontées les collectivités rurales, telles la pauvreté et la migration vers les centres urbains, sont des problèmes complexes qui nécessitent des interventions multidimensionnelles. Les rapports et les études universitaires examinés aux fins de la présente évaluation indiquent clairement qu'il n'existe pas de solution universelle. Les études canadiennes et internationales insistent sur le fait que les solutions aux problèmes auxquels sont confrontées les collectivités rurales doivent tenir compte des réalités locales et être dirigées par les collectivités.

Plusieurs régions du Canada, notamment des collectivités qui dépendent des ressources et qui ont vécu des déclins et ralentissements importants, ont démontré qu'avec un leadership robuste, des réseaux qui favorisent l'engagement des citoyens, des partenariats habilitants et des investissements stratégiques, il est possible de générer de la croissance et des débouchés économiques nouveaux et durables. La réalisation des objectifs de développement régionaux et du secteur nécessite des stratégies et des partenariats concertés.Note de bas de page 14

D'autres entités offrent du soutien ciblé aux collectivités rurales comme composantes explicites de leurs politiques agricoles. Le département de l'Agriculture des États-Unis exploite plusieurs programmes conçus pour développer la capacité des collectivités rurales, y compris du soutien au développement d'entreprise, des installations communautaires et des services publics locaux. En Europe, la Commission européenne regroupe la responsabilité du développement rural et de l'agriculture sous la même direction générale, qui a pour mission de promouvoir le développement durable dans le secteur agricole européen et de veiller au bien-être de ses régions rurales.

Au cours des 14 dernières années, le PRC a axé ses activités sur le développement des capacités des collectivités rurales au moyen du développement des connaissances et d'outils, a favorisé l'établissement de réseaux et de partenariats et a mis à l'essai des modèles innovateurs de développement des collectivités. Il a partagé les leçons retenues de ses travaux avec les ministères du gouvernement fédéral. Ce n'est qu'au fil du temps que l'on pourra déterminer si ces investissements ont réussi à développer des capacités de façon durable.

Afin de soutenir des collectivités durables à long terme, l'aide gouvernementale doit être fondée sur l'emplacement et axée sur des investissements stratégiques visant à renforcer et à développer les atouts locaux, et à obtenir un avantage concurrentiel. Ces investissements devraient soutenir un effort de collaboration à intervenants multiples dans le cadre duquel les collectivités d'une région collaborent pour améliorer des services, des biens ou l'infrastructure

Enfin, les collectivités rurales représentent une contribution importante à l'économie nationale du Canada par leur soutien à l'industrie primaire et aux économies urbaines.

Le développement de coopératives est important pour l'économie canadienne et le secteur agricole.

Les coopératives jouent un rôle important dans l'économie nationale. En 2008, on dénombrait 5 686 coopératives non financières au Canada représentant 6,9 millions de membres. Ces coopératives donnaient de l'emploi à 88 000 travailleurs, représentaient un chiffre d'affaires de 35,7 milliards de dollars et possédaient des actifs de 20,7 milliards de dollars.Note de bas de page 15

Les coopératives existent depuis longtemps au Canada, plus particulièrement dans le secteur agricole. À la fin du 19e siècle, les producteurs du Québec, de l'Ontario et des provinces atlantiques ont mis sur pied des crèmeries et des fromageries sous forme de coopératives pour répondre aux besoins de la demande croissante pour les produits laitiers. Les producteurs des provinces de l'Ouest canadien ont commencé à s'organiser en coopératives au début des années 1900 afin de mettre en marché leurs produits.Note de bas de page 16 Ces coopératives ainsi que des coopératives d'autres secteurs comme ceux des services financiers et des pêches étaient essentielles au développement économique des premiers temps au Canada.

L'évaluation a révélé que le modèle de coopérative offre trois principaux avantages :

  • Les coopératives, en raison de la nature de leur structure, permettent aux citoyens de poursuivre des objectifs communs dans des secteurs ou des régions géographiques où les entreprises traditionnelles trouvent bien souvent peu rentable d'exercer leurs activités. Dans les coopératives, les personnes mettent en commun leurs ressources et leurs compétences à différentes fins, par exemple, pour créer des possibilités d'emploi autonomes (p. ex., coopératives de travailleurs), dégager des sources de revenus de la chaîne de valeur (p. ex., transformation à valeur ajoutée en agriculture) et fournir des services essentiels (p. ex., coopératives de santé).
  • Les coopératives en milieu rural et en périphérie réussissent bien souvent où d'autres formes d'entreprises ont échoué. Par exemple, une étude publiée en 2008 par le ministère du Développement économique, de l'Innovation et de l'Exportation a révélé que le taux de survie des entreprises coopératives (excluant celles du secteur du logement) était de 44,3 % après 10 ans comparativement à 19,5 % des entreprises privées.
  • Les coopératives contribuent à accroître l'efficience du marché. Étant donné qu'elles mettent en commun les ressources individuelles, les coopératives font en sorte qu'il est possible de partager les connaissances et d'accroître la compétitivité. Ce regroupement des ressources est aussi à la base d'un pouvoir compensateur qui peut être exercé contre les grandes organisations dans un marché donné, ce qui entraîne des prix et des services plus concurrentiels.

On retrouve aujourd'hui des coopératives dans presque tous les secteurs de l'économie canadienne, de la vente au détail jusqu'aux services sociaux et de santé en passant par les ressources naturelles et le secteur manufacturier. Les secteurs du logement et de l'agriculture regroupent le plus grand nombre de coopératives (voir la Figure 1); toutefois, en ce qui a trait au volume d'affaires, le secteur de la vente en gros et de la vente au détail (49,0 %) et le secteur de l'agriculture (43,6 %) sont de loin les plus importants (voir la Figure 2).

Figure 1 : nombre de coopératives par secteur (2008)

La description de l'image suit
Description - Figure 1 : nombre de coopératives par secteur (2008)

Habitation - 2 315;
Agriculture - 886;
Autres services - 861;
Commerce de gros et de détail - 496;
Santé et services sociaux - 423;
Loisirs, hébergement et restauration - 314;
Ressources naturelles et fabrication - 235;
Arts, culture et communication - 150.

Source : Secrétariat aux coopératives, 2012

Figure 2 : revenu en pourcentage de l'ensemble des coopératives (2008)

La description de l'image suit
Description - Figure 2 : revenu en pourcentage de l'ensemble des coopératives (2008)

Commerce de gros et de détail - 49 %;
Agriculture - 43,6 %;
Habitation - 2,7 %;
Autres services - 1,9 %;
Ressources naturelles et fabrication - 1,4 %;
Santé et services sociaux - 0,6 %;
Arts, culture et communication - 0,5 %;
Loisirs, hébergement et restauration - 0,1 %.

Source : Secrétariat aux coopératives, 2012

En ce qui a trait au secteur agricole, 888 coopératives agricoles ont déclaré avoir plus de 32 000 employés, 584 000 membres et un actif total de 6,2 milliards de dollars en 2008.

Il importe de soutenir le développement des coopératives en raison du caractère unique de leur modèle. Il diffère d'autres modèles d'entreprise et nécessite des services de soutien spécialisé pour aider les membres à régler les problèmes complexes comme ceux de la gouvernance. Les coopératives qui revêtent un caractère moins commercial par nature (p. ex., garderies, soins aux aînés, logement) peuvent aussi avoir des besoins différents en matière de développement de ceux des coopératives davantage tournées vers le commerce comme les entreprises agricoles. Le programme de l'IDC est l'une des rares sources de financement pour aides les Canadiens à mettre sur pied et à exploiter des coopératives.

L'importance du secteur des coopératives pour l'économie canadienne a été soulignée dans le Rapport du Comité spécial sur les coopératives de la Chambre des communes de 2012.Note de bas de page 17 Le Comité a constaté qu'il existait une panoplie de programmes destinés aux petites et moyennes entreprises qui sont également accessibles aux coopératives. Le Comité recommandait que le gouvernement fédéral travaille en étroite collaboration avec les organismes de développement économique régionaux pour promouvoir le modèle des coopératives parallèlement à d'autres modèles d'entreprise.

Depuis 1928, le gouvernement du Canada compile des données sur les coopératives canadiennes. La responsabilité de la compilation de ces données a été transférée à AAC en 1933. Les données sont perçues par le secteur et d'autres ministères comme un élément essentiel de l'élaboration des politiques et de la recherche sur les coopératives, y compris la mesure des principales contributions des coopératives agricoles. Le Secrétariat expédie une « enquête » annuelleNote de bas de page 18 à l'ensemble des coopératives non financières au Canada, dont les résultats sont analysés et publiés chaque année dans « Les coopératives au Canada ». Le Secrétariat est la seule organisation à compiler ces données, car Statistique Canada recueille uniquement des données sur les coopératives financières. L'information permet de dresser un portrait détaillé du secteur des coopératives non financières au Canada, notamment le nombre, le type et l'emplacement des coopératives, le chiffre d'affaires, les actifs et le nombre d'employés. Cette information est utilisée à l'interne aux fins de l'élaboration des politiques. On a établi un protocole pour échanger les données avec les partenaires du secteur des coopératives et les chercheurs universitaires. Les rapports sont distribués et offerts à différents groupes, au Canada et à l'étranger.

Les entrevues réalisées pour les besoins de l'évaluation et les témoins aux séances du Comité permanent ont insisté sur l'importance de maintenir cette base de données, car autrement, on risquerait de perdre cette information valable qui sert à l'analyse et à l'élaboration des politiques du gouvernement fédéral. Reconnaissant ce fait, le Secrétariat aux affaires rurales et aux coopératives d'AAC procède à des travaux de mise à niveau de la base de données de l'ordre de 614 000 dollars.

En conclusion, il ne fait aucun doute que les coopératives contribuent grandement à l'économie canadienne. En outre, il est nécessaire de continuer à soutenir la base de données sur les coopératives, qui constitue le seul répertoire statistique sur les coopératives non financières à l'échelle nationale.

3.2 Pertinence - harmonisation avec les priorités fédérales et ministérielles

Le soutien du développement des régions rurales et des coopératives cadre avec les priorités fédérales et ministérielles pour ce qui est du développement économique, de la compétitivité et de l'innovation.

Le soutien du gouvernement fédéral au développement des régions rurales et des coopératives concorde avec les priorités du gouvernement fédéral en matière de développement économique. Les rapports du Comité parlementaire et les entrevues insistent sur le fait qu'il incombe au gouvernement fédéral de fournir l'accès aux services fédéraux aux citoyens de partout au pays, qu'ils vivent en milieu urbain ou en milieu rural. Par ailleurs, le secteur des coopératives est composé essentiellement de petites et moyennes entreprises et comme il a été indiqué précédemment, il apporte une contribution importante au chapitre de la création d'emplois et de la croissance de l'économie canadienne.

Le discours du Trône de 2011 soulignait l'engagement actuel des divers gouvernements d'appuyer les petites et moyennes entreprises afin de créer des emplois et de générer de la croissance pour les collectivités en milieu rural et en milieu urbain.

Notre stratégie pour l'économie doit réunir les conditions nécessaires pour assurer le succès dans les industries qui sont à la base de la prospérité du Canada et qui soutiennent des milliers de collectivités rurales et urbaines.Note de bas de page 19

Les petites et moyennes entreprises constituent un moteur de l'économie canadienne, et elles sont responsables de la création de la plupart des nouveaux emplois. Pour les aider, notre gouvernement continuera à cerner et à supprimer les règlements non nécessaires néfastes pour l'emploi ainsi que les obstacles à la croissance. [...] L'emploi et la croissance demeurent notre principale priorité.

Le soutien aux collectivités rurales est en harmonie avec les priorités ministérielles et du gouvernement fédéral pour ce qui est d'une compétitivité accrue dans les secteurs agricoles et de mise en valeur des ressources. Bon nombre de collectivités dépendantes d'une seule ressource sont contraintes de s'adapter et le programme de développement des coopératives et des régions rurales d'AAC a fourni du soutien pour mettre en place des partenariats, chercher de nouveaux modèles d'affaires et favoriser l'innovation. Même si le PRC et l'IDC ont atteint leurs objectifs et prendront fin, AAC continuera de fournir du soutien aux collectivités rurales et aux coopératives qui oeuvrent dans le secteur agricole, car les entreprises, les coopératives et les organismes non gouvernementaux sont les bénéficiaires admissibles aux programmes ministériels favorisant l'innovation, le développement de l'entreprise, l'adaptation, et à d'autres programmes.

En conclusion, le soutien au développement des coopératives et des régions rurales cadre toujours avec les priorités ministérielles et du gouvernement fédéral. Même si le PRC et l'IDC ont atteint leurs objectifs, AAC continuera de fournir du soutien par le truchement de ses programmes axés sur le secteur agricole.

3.3 Pertinence - harmonisation avec les rôles et les responsabilités du Gouvernement fédéral

Le soutien aux collectivités rurales et au développement des coopératives concorde avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral en matière de développement économique. Cependant, le programme d'AAC a rayonné au-delà du secteur agricole et il y a risque de chevauchement avec d'autres ministères gouvernementaux.

Selon la répartition des pouvoirs prévue dans la Constitution, la responsabilité des municipalités (où bon nombre des activités du PRC sont concentrées) incombe aux gouvernements provinciaux. Réciproquement, la responsabilité du développement économique, le point de mire actuel des mesures de soutien d'AAC pour les coopératives et les collectivités rurales, est partagée entre deux ordres de gouvernement.

Développement des coopératives

Dans le cas des coopératives, on peut retracer un historique de participation du gouvernement fédéral par l'entremise de différents ministères :

  • Industrie Canada est responsable de la Loi canadienne sur les coopératives. Corporations Canada, qui fait partie d'Industrie Canada, est responsable de l'application de la Loi et de la constitution en société des coopératives.
  • Le ministère des Finances est responsable de la Loi sur les associations coopératives de crédit, en vertu de laquelle les coopératives de crédit peuvent être constituées en sociétés, et de la Loi sur les sociétés d'assurances en vertu de laquelle les sociétés d'assurances mutuelles, entre autres, peuvent être constituées en sociétés.
  • Le Bureau du surintendant des institutions financières applique la Loi sur associations coopératives de crédit, la Loi sur les sociétés d'assurances et la Loi sur les banques, et il est responsable de la constitution en société des coopératives de crédit fédéral et des sociétés d'assurances mutuelles.
  • Les organismes de développement économique régional du gouvernement fédéral appuient également les coopératives. Par exemple, de l'exercice financier 2006-2007 jusqu'au début d'octobre 2012, l'Agence de promotion économique du Canada atlantique (APECA) a fourni aux coopératives plus de 15 millions de dollars à l'appui de 99 projets dans les quatre provinces de l'Atlantique. En outre, comme il est mentionné précédemment, le Rapport du Comité spécial sur les coopératives de la Chambre des communes (2012) recommandait que le gouvernement fédéral travaille en étroite collaboration avec les organismes de développement économique régionaux pour mettre en lumière l'importance des coopératives pour le développement économique canadien.

À travers l'histoire, le portefeuille des coopératives a été géré par le ministère de l'Agriculture, car les coopératives étaient bien représentées dans ce secteur. Toutefois, les coopératives sont également représentées dans la plupart des autres secteurs de l'économie canadienne, notamment le secteur de la vente au détail, de l'énergie et du logement.

Le revenu des coopératives agricoles, par comparaison aux revenus de l'ensemble des autres coopératives non financières, est passé de 67 % en 1998 à 44 % en 2008 (voir le tableau 1).Note de bas de page 20 Le secteur des coopératives est plus diversifié qu'il l'était par le passé, ce qui le rend important non seulement pour le secteur agricole, mais aussi pour plusieurs secteurs de l'économie canadienne.

Figure 3 : Revenus des coopératives agricoles par rapport à l'ensemble des autres coopératives non financières (en millions de dollars).
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Description - Figure 3 : Revenus des coopératives agricoles par rapport à l'ensemble des autres coopératives non financières (en millions de dollars).

1992 : L'ensemble des coopératives agricoles - 12 965; L'ensemble des autres coopératives non financières - 7 290;
1993 : L'ensemble des coopératives agricoles - 12 598; L'ensemble des autres coopératives non financières - 7 773;
1994 : L'ensemble des coopératives agricoles - 13 949; L'ensemble des autres coopératives non financières - 8 090;
1995 : L'ensemble des coopératives agricoles - 15 852; L'ensemble des autres coopératives non financières - 8 571;
1996 : L'ensemble des coopératives agricoles - 18 424; L'ensemble des autres coopératives non financières - 9 064;
1997 : L'ensemble des coopératives agricoles - 19 239; L'ensemble des autres coopératives non financières - 9 268;
1998 : L'ensemble des coopératives agricoles - 19 365; L'ensemble des autres coopératives non financières - 9 346;
1999 : L'ensemble des coopératives agricoles - 18 655; L'ensemble des autres coopératives non financières - 9 804;
2000 : L'ensemble des coopératives agricoles - 19 097; L'ensemble des autres coopératives non financières - 10 642;
2001 : L'ensemble des coopératives agricoles - 18 015; L'ensemble des autres coopératives non financières - 11 317;
2002 : L'ensemble des coopératives agricoles - 14 542; L'ensemble des autres coopératives non financières - 11 546;
2003 : L'ensemble des coopératives agricoles - 13 838; L'ensemble des autres coopératives non financières - 12 229;
2004 : L'ensemble des coopératives agricoles - 14 326; L'ensemble des autres coopératives non financières - 13 236;
2005 : L'ensemble des coopératives agricoles - 13 176; L'ensemble des autres coopératives non financières - 14 510;
2006 : L'ensemble des coopératives agricoles - 13 344; L'ensemble des autres coopératives non financières - 15 450;
2007 : L'ensemble des coopératives agricoles - 14 218; L'ensemble des autres coopératives non financières - 16 587;
2008 : L'ensemble des coopératives agricoles - 15 583; L'ensemble des autres coopératives non financières - 20 145;

Source : Secrétariat aux coopératives, 2012

La croissance des coopératives au-delà du secteur agricole et le nombre de ministères fédéraux qui participent de près ou de loin au développement des coopératives donnent de la crédibilité à la recommandation du Comité spécial sur les coopératives voulant que le gouvernement étudie la possibilité de regrouper la responsabilité fédérale pour les coopératives sous l'égide d'un ministère pertinent comme Industrie Canada.

En ce qui a trait au soutien provincial et territorial aux coopératives, le Québec, Terre-Neuve et le Manitoba offrent des programmes ou des services précis pour les coopératives. Le Développement des coopératives de services du gouvernement du Manitoba offre soutien et orientation aux entrepreneurs, notamment les services suivants : information et conseils en matière de constitution en personne morale, services de counseling, accompagnement dans l'écheveau réglementaire, orientation et soutien continus.Note de bas de page 21 Le bureau des coopératives du ministère de l'Industrie et du Commerce du Québec encourage les nouvelles coopératives et l'essor des coopératives existantes dans la province. Il publie des règlements, compile des statistiques et offre une gamme de programmes pour soutenir le développement des coopératives.Note de bas de page 22 Le gouvernement de Terre-Neuve compte plusieurs fonctionnaires qui se consacrent à soutenir les activités des coopératives.

En ce qui a trait aux leçons retenues en matière de développement des coopératives, les services s'avèrent plus efficaces lorsqu'ils sont liés aux activités des organismes de développement locaux et des ministères et organismes fédéraux ou provinciaux, dont les mandats couvrent le développement des coopératives.

Développement rural

À l'instar des coopératives, il s'est aussi dégagé clairement qu'en tant qu'initiative horizontale, les initiatives et activités d'AAC à l'appui du développement des régions rurales dépassent le secteur agricole. Par exemple, le Secrétariat a concentré une grande partie des efforts déployés dans le cadre du PRC à établir des partenariats et à combler les lacunes dans les services décisionnels de 18 régions ou zones partout au pays dans le cadre de sa SMZ. L'objectif de la SMZ était d'obtenir un échantillon représentatif de la diversité économique des régions canadiennes. Sur les 18 zones, sept ou moins de la moitié dépendaient de l'agriculture.

Compte tenu de l'orientation du PRC axée sur le développement économique, il y a certains risques de chevauchement avec les mandats des organismes de développement régionaux. Ce risque est particulièrement vrai dans les provinces atlantiques du Canada étant donné que le gouvernement fédéral a attribué dans le Budget 2010 19 millions de dollars par année pendant cinq ans à l'Agence de promotion économique du Canada atlantique, afin de constituer le Fonds des collectivités innovatrices. Les objectifs de ce Fonds, qui prévoit notamment « d'investir dans des projets qui améliorent la capacité des collectivités de relever les défis en matière de développement économique et de tirer profit de leurs forces, de leurs atouts et des possibilités qui se présentent », s'assimilent à ceux du PRC.

Dans ses travaux dans les 18 zones rurales, le personnel du Secrétariat aux affaires rurales a collaboré étroitement avec les Sociétés d'aide au développement des collectivités qui sont financées par les organismes de développement régionaux. D'une façon générale, le Secrétariat considérait que son rôle était de contribuer à la définition d'une approche axée sur la collaboration pour le développement rural qui réunit des intervenants de tous les ordres de gouvernements, des secteurs du travail bénévole et du secteur privé pour répondre aux besoins des collectivités rurales.

En conclusion, les activités à l'appui du développement des régions rurales et des coopératives étaient en harmonie avec le rôle du gouvernement fédéral de fournir du soutien pour le développement économique. Cependant, le programme d'AAC dépasse le secteur agricole, et il y a risque de chevauchement avec les mandats d'autres ministères fédéraux.

3.4 Rendement - efficacité

En évaluant leur rendement, l'évaluation s'est penchée sur la réalisation des objectifs prévus d'AAC pour ce qui est des programmes de développement des régions rurales et des coopératives, de même que sur la mesure dans laquelle les programmes font preuve d'efficience et d'économie.

Réalisation des résultats – développement rural

Les réalisations d'AAC au chapitre du développement rural sont fondées sur deux principales composantes du programme : le PRC (qui comprenait des activités d'établissement de partenariats et de recherche et le Programme pour le développement des collectivités) et les activités d'élaboration de politiques et de recherche qui appuient le PRC.

Le PRC a contribué à la définition et à l'utilisation d'une approche horizontale au sein du gouvernement du Canada, pour s'assurer que les programmes, les politiques et les activités du gouvernement fédéral offraient un réseau coordonné de soutien pour les collectivités rurales. Le PRC fournissait également du soutien aux collectivités rurales et éloignées afin qu'elles trouvent des solutions locales aux enjeux locaux, et qu'elles adoptent de nouvelles approches et pratiques pour répondre aux problèmes liés au développement rural.

Lorsque le programme a été renouvelé en 2009-2010, les objectifs du PRC étaient conçus de manière à mettre au banc d'essai la théorie voulant que la prestation d'un accès accru à l'information, à des outils de planification et à une expertise technique permette à un plus grand nombre de collectivités rurales d'entreprendre des initiatives de développement rural, ce qui mènerait à de nouvelles activités de développement économique. Fort de ses effectifs régionaux, le Secrétariat a axé une grande partie de ses efforts dans 18 zones du pays (une liste des 18 zones est jointe à l'Annexe C). Il a décrit les quatre étapes suivantes de ses travaux visant à favoriser l'établissement de partenariats pour accroître l'accès aux services décisionnels dans les régions rurales participantes :

  1. Définir des profils socioéconomiques de chaque zone.
  2. Collaborer avec les régions participantes pour répertorier les services qui constituent les principaux moteurs du développement économique rural, tels des outils de planification, l'information stratégique et le développement de leadership. Ce processus prévoyait l'animation de réunions avec des dirigeants communautaires (utilisateurs de services) et les fournisseurs de services pour cerner les problèmes et les lacunes.
  3. Faciliter l'établissement de partenariats avec d'autres ministères du gouvernement fédéral, intervenants et ONG pour régler les problèmes cernés.
  4. Mesurer les changements et les répercussions et en rendre compte.

Dans la pratique, nombreuses sont les zones où il n'a été possible que de parvenir à la deuxième étape du processus visant à établir des partenariats régionaux et à cerner les lacunes dans les services. Il a fallu consacrer la première année du programme (2009-2010) à identifier les partenaires de chacune des zones et à élaborer les profils socioéconomiques. La deuxième année du programme (2010-2011) a servi à dresser la liste des problèmes locaux et des lacunes dans le service au moyen d'ateliers communautaires. On s'est également efforcé d'aider les collectivités rurales à élaborer des propositions de financement de projets en réponse au Programme pour le développement des collectivités. Note de bas de page 23 Grâce aux efforts coordonnés du personnel régional du Secrétariat, certaines zones ont été en mesure d'atteindre les résultats intermédiaires indiqués dans la stratégie de mesure du rendement : « les collectivités rurales et les intervenants collaborent à l'échelle régionale pour éliminer les obstacles et les entraves au développement ».

L'une des composantes fondamentales du cadre de mesure de rendement du PRC était sa SMZ, qui visait à déterminer si le programme mènerait à la production de résultats économiques tangibles dans les collectivités rurales. La SMZ a été élaborée en réponse à une recommandation formulée dans une évaluation de mi-parcours du PRC achevée par le Bureau de la vérification et de l'évaluation d'AAC en 2007. L'évaluation indiquait qu'il était nécessaire de mettre en place des mesures du rendement plus robustes pour ce programme afin d'appuyer les évaluations futures des réalisations du programme.

Préparation de la collectivité

Grâce aux efforts du PRC pour réunir les collectivités rurales et les fournisseurs de services à la péninsule de Bonavista à Terre-Neuve, les collectivités ont déterminé qu'il fallait améliorer la préparation aux situations d'urgence et former des partenariats régionaux. En suivant les conseils du Secrétariat, les partenaires ont accédé à du financement provenant du gouvernement provincial et d'autres sources, ils ont élaboré un plan d'urgence régional et ont communiqué de l'information aux résidents ruraux pour les aider à se préparer aux situations d'urgence.

La SMZ définit une méthodologie d'étude de cas axée sur la participation pour évaluer les retombées du programme dans un échantillon de régions rurales (zones). Un comité réunissant des employés du Secrétariat, en collaboration avec des intervenants de chaque province, a sélectionné les régions à inclure dans la stratégie afin de s'assurer qu'elles constituaient un échantillon représentatif des collectivités rurales canadiennes. La SMZ prévoyait la production d'un rapport sur le rendement exécuté par différents moyens, notamment des journaux quotidiens, des outils Web et des rapports trimestriels et annuels.Note de bas de page 24 La SMZ visait à offrir un mode de mesure des retombées du programme en reconnaissant la difficulté d'attribuer les résultats à une région où influe une diversité de pouvoirs décisionnels doublés d'éléments économiques, sociaux et environnementaux. Avec le démantèlement du PRC, le financement permettant d'évaluer les effets à long terme du soutien fédéral au développement rural par l'entremise de la SMZ prendra aussi fin. Cependant, d'autres ministères gouvernementaux se sont montrés vivement désireux d'adopter cette approche et au moins un l'utilise pour orienter la collecte des données relativement aux projets de partenariat communautaire.

En ce qui a trait aux leçons retenues pour éclairer les prochains exercices d'élaboration de politique et de programme, il est nécessaire d'évaluer le rendement sur une base continue qui dépasse les cycles de financement de chaque programme afin de pouvoir cerner les effets à plus long terme du soutien du gouvernement fédéral dans des secteurs complexes comme le développement des capacités des collectivités rurales.

Programme pour le développement des collectivités

Le Programme pour le développement des collectivités prévoyait du financement pour aider les régions rurales et nordiques à accéder à l'information, aux outils et à l'expertise nécessaire pour tirer parti des possibilités de développement économique.

Le Programme pour le développement des collectivités finançait quatre types de projets : des ateliers, des partenariats, des activités de perfectionnement des connaissances et de développement rural. Entre 2009 et 2011, le programme a reçu 239 propositions de projets et a approuvé le financement de 79 d'entre elles.

Une analyse de 35 projets d'ateliers et de partenariats, réalisée par le Secrétariat rural et achevée en septembre 2011, a révélé que bon nombre des projets avaient contribué à l'atteinte des résultats immédiats décrits dans la stratégie de mesure du rendement du PRC : « les obstacles régionaux et nationaux à l'innovation sont cernés » et « les initiatives de partenariat régional et national sont en place pour éliminer des obstacles au développement rural ».Note de bas de page 25 Cinq partenariats officiels et plusieurs initiatives conjointes ont résulté de ces projets.

  • Dans la région Badlands dans le sud-est de l'Alberta, la Tourism Association Out of the Badlands, Unique Inns, local Bed and Breakfasts et Canadian Badlands Ltd. se sont regroupés pour tracer six nouveaux itinéraires touristiques pour la région.

  • Le Regional District of Mount Waddington en Colombie-Britannique et des collectivités de la région, y compris des collectivités autochtones, ont signé un protocole d'entente qui définit un cadre pour l'exécution des projets conjoints.

  • La région d'Aspotogan en Nouvelle-Écosse, les dirigeants communautaires et les secteurs public et privé ont élaboré et adopté un plan d'action stratégique.

  • Le village de Petitcodiac au Nouveau-Brunswick et les trois districts de prestation de services locaux avoisinants ont élaboré un plan intégré pour assurer le développement durable des collectivités après avoir consulté les citoyens et les décideurs.

  • Le Rural and Coastal Communities Network en Nouvelle-Écosse et l'Acadian Federation of Nova Scotia ont signé un accord pour mettre en place des projets visant à favoriser le développement rural et à inciter les jeunes à demeurer dans la province.

  • Le Model Forest of Newfoundland and Labrador, le Nordic Economic Development Board, le Red Ochre Development Board, le provincial Department of Innovation, Business and Development, et une entreprise locale de transformation des fruits de mer ont élaboré un plan d'affaires conjoint pour la récolte des canneberges.

Le Programme pour le développement des collectivités a aussi financé 20 projets dans le domaine du développement des connaissances. La plupart d'entre eux étaient des projets pluriannuels qui ne seront pas achevés avant mars 2013. Ces projets visaient à atteindre les résultats immédiats du programme, à savoir, que « des intervenants du milieu rural aient accès à des renseignements, à de l'expertise et à des outils nouveaux et révisés ou adaptés en matière de développement rural qui contribuent à éliminer les obstacles au développement innovateur ».

Outils pour le développement des collectivités

Le Programme de développement des collectivités a fourni 200 000 dollars (ou la moitié du financement total) pour un projet entrepris avec le Rural Development Institute à l'Université Brandon qui visait à aider les collectivités à accéder à des outils de développement économique communautaire pour améliorer l'efficacité de leurs efforts de développement. À la lumière des commentaires exprimés par les collectivités locales et organisations, l'institut a analysé les outils de développement économique communautaire actuellement disponibles et a élaboré un site Web qui offre un accès facile aux meilleurs d'entre eux. Selon l'institut, entre avril et octobre 2012, le site Web a reçu plus de 40 000 visiteurs. L'institut a élaboré un plan pour continuer d'ajouter des outils et promouvoir le site Web au terme du financement fourni par le Secrétariat.

En ce qui a trait aux leçons retenues pour éclairer l'élaboration des programmes et politiques futures, les collectivités locales doivent participer directement à la définition des initiatives de développement économique en milieu rural. Pour que ces collectivités puissent participer activement à la définition de leur orientation future, elles ont besoin d'activités de perfectionnement du leadership et d'accéder à de l'information et à une expertise professionnelle, notamment au sujet des programmes gouvernementaux auxquels elles ont accès.

Les activités d'élaboration de politique et de recherche du Secrétariat rural ont contribué au développement des connaissances et à la collaboration entre les différents intervenants du gouvernement fédéral dans les collectivités rurales.

Dans les premières années du programme (2003 à 2007), le PRC a servi à compiler de façon continue des données de base sur les régions rurales canadiennes. Ces données comprenaient des statistiques socioéconomiques trahissant des écarts importants entre les milieux rural et urbain au Canada par rapport à une diversité d'indicateurs, notamment la croissance de la population et la répartition en fonction de l'âge. Les profils socioéconomiques ruraux de chaque province ont été élaborés et publiés dans le site Web du PRC. En outre, plus de 50 bulletins d'analyse - Régions rurales et petites villes du Canada - dont chacun analyse un aspect ou un indicateur précis du Canada rural, ont été élaborés. Ils ont tous contribué à réunir des données de base sur les régions rurales canadiennes, à définir les priorités et à cerner les problèmes pour le PRC.Note de bas de page 26

Pour appuyer ses travaux lorsque le programme a été renouvelé en 2009, le Secrétariat rural a commandé plusieurs études de recherche liées à la compétitivité, à l'innovation et aux attraits en milieu rural.Note de bas de page 27 Ces recherches ainsi que les bulletins d'information réguliers sur les enjeux ruraux ont été communiqués aux membres du Réseau pour le développement rural. Mis sur pied en 2005, le réseau échange des connaissances et des résultats de recherche au sujet des enjeux propres au milieu rural. En 2011, le réseau comptait 240 membres qui représentaient 29 ministères et organismes fédéraux, 8 provinces et deux territoires.

Le Secrétariat a aussi soutenu la base de données sur les collectivités, qui offrait un accès gratuit par Internet à des données économiques, sociales et démographiques complètes et fiables sur les collectivités et les régions de partout au pays. Ces données (qui ne sont pas facilement disponibles ailleurs) visaient à appuyer la recherche et les processus décisionnels. Entre 2006 et 2012, la base de données a reçu 56 520 visites, soit environ 12 000 visites en 2011 et en 2012.

La base de données sur les collectivités a contribué à l'établissement du Plan d'action du Canada pour un gouvernement ouvert. Le Secrétariat du Conseil du Trésor s'est servi de la base de données comme porte-étendard de l'accessibilité à des données ouvertes, une pratique qui permet aux citoyens, au secteur privé, au gouvernement, aux universités et aux organisations d'accéder aux données gouvernementales et de les utiliser de nouvelles façons.

Le Secrétariat a aussi joué un rôle pour resserrer la collaboration entre les intervenants fédéraux et pour faire progresser les initiatives stratégiques liées au développement des collectivités rurales qui contribuent à l'atteinte du résultat intermédiaire du PRC « les collectivités rurales et les intervenants collaborent à l'échelle régionale pour éliminer les obstacles et les entraves au développement local ».

Par exemple, en 2012, le Secrétariat a fourni les fonds nécessaires à l'organisation d'une réunion à visant une foule d'intervenants, qui a rassemblé des dirigeants des administrations fédérales, provinciales, régionales et locales afin d'élaborer un plan d'action pour mettre en œuvre le cadre de planification pour assurer la viabilité de Churchill. Le cadre définit une vision du mieux-être social, économique et environnemental de la collectivité. Par ailleurs, les connaissances du personnel du Secrétariat sur le développement économique de Churchill et des collectivités rurales ont été utiles à un groupe de travail interministériel fédéral sur l'avenir de Churchill. Selon le personnel du Secrétariat, ces travaux ont permis que les mesures d'aide pour l'examen des options de développement, non seulement du port mais de l'ensemble de la collectivité de Churchill, s'inscrivent à l'intérieur d'une gamme complète d'initiatives gouvernementales visant à soutenir le développement économique à Churchill.

Selon les responsables du programme, le personnel du Secrétariat a également amorcé un projet pilote dans la collectivité de Pangnirtung, au Nunavut, et y a joué un rôle important, afin d'éliminer les obstacles auxquels sont confrontées les collectivités petites, éloignées et nordiques lorsqu'elles désirent accéder au financement du gouvernement fédéral. Le projet pilote, appuyé par le Centre d'excellence pour les subventions et contributions du Secrétariat du Conseil du Trésor et dirigé par Affaires autochtones et Développement du Nord Canada a réuni des ministères du gouvernement fédéral et le gouvernement du Nunavut pour appuyer la stratégie pour les jeunes de Pangnirtung. Le projet pilote a permis à la collectivité d'accéder à des Fonds provenant de plusieurs programmes dans différents ministères fédéraux et territoriaux par l'entremise d'un processus unique comportant des exigences simplifiées en matière de responsabilisation et d'établissement de rapports.

En conclusion, les activités de développement rural d'AAC ont fourni aux collectivités et aux régions rurales l'information, les outils et les services dont elles avaient besoin pour s'adapter aux changements de l'industrie et du milieu rural et pour développer des régions plus concurrentielles.

L'Initiative de développement coopératif

L'IDC appuie le développement de coopératives en répondant à une vaste gamme de besoins, y compris en matière de développement économique rural, de soins de santé, d'environnement, de développement communautaire et de logement, ce qui contribue à créer et à maintenir des emplois. La composante relative aux services de consultation de l'IDC a grandement contribué à la capacité du secteur des coopératives de développer et de maintenir des coopératives.

Entre 2003 et 2005, l'IDC a financé 72 projets d'innovation et de recherche axés sur six domaines prioritaires du gouvernement fédéral. Voici quelques exemples des premières réalisations du programme :Note de bas de page 28

  • Des coopératives de producteurs ont été mises sur pied pour accroître l'accès au marché et créer des débouchés plus nombreux. (Agriculture et foresterie)
  • Des coopératives ont été établies en vue de faire avancer le tourisme et de trouver des débouchés pour les produits locaux comme le saumon et l'omble chevalier. (Collectivités nordiques)
  • Des cliniques de santé coopératives localisées ont été mises sur pied pour offrir des services de santé préventifs et adaptés pour les aînés, les jeunes et les immigrants. (Soins de santé)
  • Des coopératives ont été mises sur pied pour faciliter l'accès à l'emploi, aux soins de santé et à l'éducation, etc. (Immigrants)
  • Des projets ont été financés et des coopératives ont été mises sur pied et sont axées sur les nouvelles sources d'énergie. (Environnement)

Les constatations issues d'une évaluation de mi-parcours de l'IDC achevée en 2006 ont révélé que la composante relative aux services de consultation de l'IDC avait grandement contribué à l'accroissement de la capacité dans les collectivités de développer et de maintenir des coopératives.Note de bas de page 29

Exemple de réussite de l'IDC - coopérative Carrefour Nunavut

Depuis 2009, la coopérative Carrefour Nunavut facilite le réseautage entre les municipalités, les artistes inuits et les entreprises locales. Grâce aux fonds de l'IDC, les intervenants ont été en mesure de mettre au point tous les outils et documents nécessaires pour ériger une coopérative, de l'étude de marché jusqu'à la formation en matière de gouvernance.

En juillet 2011, ils ont constitué leur coopérative en personne morale à Iqaluit. Depuis, leur réseau s'est élargi et ils prévoient commencer à offrir des services en 2012, qui iront de la réservation de voyages et d'hébergement jusqu'à l'offre de produits innovateurs complémentaires comme les excursions de pêche avec des Inuits. La coopérative compte maintenant des membres dans quatre collectivités à l'extérieur de la capitale du Nunavut.

Pour revenir à l'IDC renouvelé en 2009, les données relatives au programme ont montré qu'entre 2009 et 2011, l'ACC/le CCCM ont reçu 442 demandes de soutien à des projets de coopératives innovatrices, sollicitant plus de 20 millions de dollars sous forme de contributions. Le Secrétariat a financé 180 projets dans l'ensemble des provinces et des territoires (sauf au Yukon) représentant une valeur totale de 5,88 millions de dollars. Le financement pour les projets variait de 22 000 dollars afin de venir en aide à la coopérative Cape Breton Organic Beekeepers' Co-operative et aux producteurs de bleuets, à 204 000 dollars sur trois ans pour la coopérative Toronto Renewable Energy Co-operative afin de contribuer au développement d'un logiciel de gestion des investissements et renforcer les liens avec les membres investisseurs.

L'évaluation a révélé que le réseau d'associations de coopératives provinciales a permis au programme de l'IDC de fournir des services de consultation partout au pays. L'ACC/le CCCM ont établi des partenariats avec 18 associations régionales, une association sectorielle et deux associations nationales pour assurer la prestation de ses services consultatifs. Les partenaires provinciaux ont prêté main-forte dans les domaines suivants du développement du secteur des coopératives :

  1. promotion du modèle d'entreprise de coopérative;
  2. développement organisationnel;
  3. aide technique;
  4. établissement et développement de partenariats;
  5. gestion des connaissances.

Depuis 2009, 116 coopératives ont été mises sur pied (l'objectif est de 150 d'ici mars 2013) et 248 coopératives supplémentaires ont été renforcées (l'objectif est de 30 d'ici mars 2013).Note de bas de page 30

My Mountain Coop

Lorsqu'une station de ski locale dans le nord-ouest de la Colombie-Britannique était sur le point d'être offerte en vente et risquait d'être fermée, les résidents se sont regroupés en utilisant le modèle des coopératives pour s'assurer qu'elle demeurerait ouverte. Cette montagne de ski est un attrait important qui attire des professionnels dans les collectivités et offre plusieurs emplois saisonniers et permanents.

La coopérative My Mountain Coop a été constituée en personne morale en août 2011 et grâce au soutien de l'IDC, on a pu réaliser une étude de faisabilité et un plan d'affaires. La coopérative a réussi à amasser 400 000 dollars au moyen de droits d'adhésion et de commandites d'organisations. La coopérative My Mountain Coop est l'une des premières en son genre détenant des montagnes pour le ski au Canada.

Bien qu'il soit encore trop tôt pour évaluer les résultats finaux découlant de l'IDC car il faut un certain temps pour évaluer les résultats comme la création d'emploi, selon les comptes-rendus des associations de coopératives provinciales pour 2011-2012, il semble que l'on ait atteint les résultats suivants :

  • 309 emplois ont été créés et maintenus directement grâce aux activités de l'association provinciale. Sur ceux-ci, 133 ont été créés, et 176 ont été maintenus. La plupart d'entre eux étaient permanents (280), alors que 17 étaient temporaires, 8 à temps partiel et 4 saisonniers.
  • On prévoyait créer 110 emplois directement en raison des activités des associations provinciales. Sur les 110 emplois créés, 85 se voulaient des emplois permanents, 15 devaient être temporaires et 10 devaient être à temps partiel.
  • Les collectivités ont été en mesure de créer 36 nouveaux services locaux et de maintenir en place 39 services locaux, tels des cliniques de santé ou des détaillants locaux.

Outre les services de consultation et de développement et de recherche, le Secrétariat aux coopératives tient également une base de données sur les coopératives. Comme il est indiqué précédemment, cette base de données est le seul service d'archives statistiques sur les coopératives non financières au niveau national. La base de données est utilisée pour produire « Les coopératives au Canada » qui est publié sur une base annuelle depuis 1985. Depuis quelques années, le Secrétariat aux coopératives reçoit environ 2 à 3 demandes par semaine pour le rapport annuel par l'entremise de son site Web. Compte tenu de l'importance historique de la base de données, AAC maintient actuellement en poste du personnel au bureau de coordination du portefeuille pour gérer cette base de données de statistiques.

En conclusion, l'Initiative de développement coopératif a permis de développer de nouvelles coopératives, de créer des emplois, de développer la capacité de développement et d'exploitation de coopératives au Canada.

3.5 Rendement - efficience et économie

Sur le plan de l'économie, l'évaluation a porté sur la capacité du PRC et de l'IDC d'obtenir du financement afin de soutenir le développement économique des collectivités rurales et le développement des coopératives. En ce qui a trait à l'efficience du programme, l'évaluation s'est attardée aux dépenses par comparaison aux affectations prévues compte tenu des données limitées sur le rendement des activités de programme.

L'appui du gouvernement fédéral au projet de développement de coopératives et des régions rurales a permis aux bénéficiaires d'obtenir du financement d'autres sources.

Un rapport de 2011 sur les projets du Programme pour le développement des collectivités (PDC) a démontré qu'environ 700 000 dollars des fonds distribués par l'entremise du programme représentent uniquement environ 20 % du montant de plus de 4,5 millions de dollars des coûts totaux de projet. Selon les informateurs clés, le financement initial du PDC a souvent permis aux collectivités d'obtenir des fonds d'autres sources. Cela suggère que les contributions du programme ont permis d'obtenir environ quatre fois le montant du financement initial.

Selon les données du programme de l'IDC pour 2011-2012 (la seule année pour laquelle des données sont disponibles), les rapports de projets montrent que les partenaires ont été en mesure d'obtenir un montant supplémentaire de 12,1 millions de dollars, ou sept fois la contribution de 1,7 million de dollars du programme. La plus grande partie de ce montant, 11 millions de dollars, provenait du secteur privé.

Les activités de coordination du Secrétariat aux coopératives semblent aussi avoir contribué à faciliter l'obtention d'un financement supérieur aux fins de la capitalisation des coopératives au Québec. L'évaluation des données probantes a révélé que le Secrétariat a contribué à mettre en place une alliance entre les réseaux de financement de coopératives de l'ordre de 30 millions de dollars entre la Banque de développement du Canada (BDC), la Société d'aide au développement des collectivités (SADC) et les Corporations au bénéfice du développement communautaire (CBDC) au Québec et « coop Exxor » (une nouvelle société en commandite qui devait être formée par la capitale régionale, la coopérative Desjardins, le Conseil québécois de la coopération et de la mutualité et le gouvernement du Québec). Une fois établie, l'alliance devrait augmenter et simplifier l'accès au financement pour les coopératives dans la province de Québec. La BDC prévoit appuyer un plus grand nombre de coopératives grâce à cette entente. Elle estime qu'elle pourra financer 25 à 30 clients par année, avec des prêts moyens variant de 15 000 à 170 000 dollars. Dans l'ensemble, la BDC estime que sa participation à cette initiative générera un financement supplémentaire de 10 millions de dollars pour les coopératives sur une période de cinq ans. Selon les résultats de cet essai pilote, on pourrait envisager l'utilisation de ce modèle pour d'autres provinces et territoires.

En conclusion, les participants au programme semblent avoir été en mesure d'obtenir du financement d'autres sources grâce au soutien du gouvernement fédéral pour le développement des coopératives et des régions rurales.

Les dépenses des programmes de développement des coopératives et des régions rurales se situaient entre 19 % et 13 % des affectations budgétaires.

En ce qui a trait aux dépenses globales de programme, l'évaluation a révélé que les dépenses de programme réelles représentaient moins de 19 % des affectations budgétaires pour ce qui est des programmes de développement rural et 13 % pour ce qui est des programmes de développement des coopératives (voir le tableau 3 ci-dessous).

Tableau 3 : Comparaison des dépenses pour les programmes de développement des régions rurales et des coopératives (en millions de dollars)
Régions rurales Coopératives
Budget 54,5 $ 27,5 $
Réel 44,4 $ 23,9 $
Écart inférieur/supérieur 10,1 $ 3,6 $
Nombre inférieur/supérieur 19 % 13 %

Les responsables de programmes ont expliqué que le manque de participation au programme était attribuable en partie au fait que bon nombre de demandeurs cherchaient surtout à obtenir le financement d'infrastructure le plus important offert dans le cadre du Plan d'action économique du Canada et de l'incertitude quant au maintien du financement du programme.

En juillet 2012, dans le cadre d'efforts continus de transformation et de regroupement des activités d'AAC, un Secrétariat aux affaires rurales et aux coopératives restructuré a été établi au sein du Bureau de coordination de portefeuille à AAC. À l'avenir, le Secrétariat se concentrera sur les politiques et la recherche et sera moins présent au niveau régional.

En conclusion, les dépenses de programme étaient inférieures au montant prévu.

4.0 Conclusions

Les collectivités rurales, en tant que partie intégrante de la structure de soutien pour les industries primaires canadiennes, jouent un rôle important pour favoriser la compétitivité et l'innovation. Cependant, ces collectivités sont confrontées à des enjeux complexes pour s'adapter au profil démographique et aux réalités économiques en constante évolution.

Le développement de coopératives est important pour l'économie canadienne et le secteur agricole. En outre, il est nécessaire de continuer de soutenir la base de données sur les coopératives. Celle-ci renferme actuellement des statistiques qui datent de plus de 30 ans et constitue le seul service d'archive de statistiques sur les coopératives non financières à l'échelle nationale.

Le soutien du développement des régions rurales et des coopératives concorde avec les priorités ministérielles et du gouvernement fédéral pour ce qui est du développement économique, de la concurrence et de l'innovation.Même si le PRC et l'IDC ont atteint leurs objectifs et sont démantelés, AAC continuera de fournir du soutien aux collectivités rurales et aux coopératives qui oeuvrent dans le secteur agricole, car les entreprises, les coopératives et les organismes non gouvernementaux sont les bénéficiaires admissibles aux programmes ministériels favorisant l'innovation, le développement de l'entreprise et l'adaptation, et à d'autres programmes.

L'appui au développement économique des régions rurales et des coopératives cadre avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral. Cependant, le programme d'AAC a rayonné au-delà du secteur agricole et il y a risque de chevauchement avec d'autres ministères gouvernementaux.

Le Partenariat rural canadien contribue au développement et à la facilitation d'une approche horizontale, au sein du gouvernement du Canada, pour s'assurer que les programmes, les politiques et les activités offrent un réseau coordonné de soutien des collectivités rurales. Toutefois, il est difficile de mesurer les effets du programme compte tenu de la complexité des facteurs influant sur les collectivités rurales.

Le Programme de développement des collectivités fournit du financement pour aider les régions rurales et nordiques à relever les défis, à saisir les occasions et à devenir plus concurrentielles.

Les activités d'élaboration de politiques et de recherche du Secrétariat rural ont contribué au développement des connaissances et à la collaboration entre les différents intervenants du gouvernement fédéral dans les collectivités rurales. Le Secrétariat a aussi joué un rôle pour resserrer la collaboration entre les intervenants fédéraux et pour faire progresser les initiatives stratégiques liées au développement des collectivités rurales.

L'IDC a permis de répondre à un large éventail de besoins, notamment en matière de création d'emplois, de développement économique en régions rurales, de soins de santé, d'environnement, de développement communautaire et de logement. La composante relative aux services consultatifs de l'IDC a grandement contribué à renforcer la capacité des collectivités et du secteur des coopératives à mettre sur pied et à maintenir des coopératives.

Le financement fourni par le gouvernement fédéral pour appuyer les projets de développement des régions rurales et de coopératives a permis aux bénéficiaires d'obtenir des fonds d'autres sources. Les activités de coordination de l'IDC ont facilité l'obtention d'un plus grand financement aux fins de la capitalisation des coopératives.

Les dépenses du programme ont été inférieures au montant prévu. La différence entre les affectations de programme et les dépenses peut s'expliquer par plusieurs facteurs, notamment le fait que bon nombre de demandeurs cherchaient surtout à obtenir le financement d'infrastructure le plus important offert dans le cadre du Plan d'action économique du Canada, et par l'incertitude quant au maintien du financement du programme.

Annexe A : Documents examinés

AAC

BVE. 2008. Évaluation du programme du Partenariat rural canadien.

BVE. 2006. Rapport sur l'évaluation à mi-parcours de l'Initiative de développement coopératif.

SARC

Unité des communications du Secrétariat aux affaires rurales et aux coopératives : Becoming a Centre of Excellence for Rural Communications

Vérification horizontale des programmes de subventions et de contributions, ébauche du rapport de vérification. Décembre 2010

Fonds de développement des collectivités de Sand Plains. Rapport d'étape annuel - Année 2 se terminant le 31 mars 2011

Secrétariat aux affaires rurales et aux coopératives – Budget de 2011. Non daté.

Discours du Trône. Agriculture et Agroalimentaire. 2010.

Principaux messages au sujet des citoyens et des collectivités des régions rurales et du secteur des coopératives : discours du Trône, 3 mars 2010.

Note au ministre d'État : Budget de 2009 : Plan d'action économique du Canada. 2009.

Secrétariat aux affaires rurales et aux coopératives – Budget de 2009.

Profil des coopératives agricoles canadiennes (1998-2002). Janvier 2009.

Profil des coopératives agricoles canadiennes (1986-1996). Décembre 2000.

Coopératives

Lavallée, Marcil. 2011. Vérification de la conformité de l'Association des coopératives du Canada et Conseil canadien de la coopération et de la mutualité.

Stratégie de mesure du rendement de l'Initiative de développement coopératif, 10 mars 2009.

PRC

Contexte et approche du Partenariat rural canadien 2009-2013 (non daté)

Stratégie de mesure du rendement du développement rural : Partenariat rural canadien. 14 mars 2009

Réseau de développement rural (survol)

À propos du Réseau de développement rural

Rural at a glance (bulletin d'information du Réseau de développement rural)

Réseau de développement rural, procès-verbal de la réunion du comité directeur (ébauche 16 mars 2011)

La base de données des collectivités. What's new with the CID? CID Data and Feature Enhancements - 2010 (présentation non datée)

Partenariat rural canadien : document de réflexion. Ébauche, août 2007.

Malatest and Associates. 2010. Final Report: Building Capacity for Rural Development in Canada.

PRC - Stratégie de mesure des zones

Lussier, Karl. 2010. Zone Measurement Strategy Measurement Framework (version préliminaire)

Mandat du Comité d'examen national de sélection des zones. Ébauche du 16 septembre 2009

Rapport du Comité d'examen national de sélection des zones, 2 octobre 2009

Carte des zones retenues du SARC

Documentation et plan de travail pour l'évaluation, 28 janvier, 24 août 2011

Stratégie de mesure des zones, présentation générale, avril 2011

Stratégie de mesure des zones, présentation (non datée)

Gallant, Paula. 2010. Decision Making Services: Issues and Priorities of local service users and service priorities – West Prince Region, Prince Edward Island

Annexe B : Ouvrages consultés

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Bellefontaine, Teresa. 2011. Evaluating Place-based Approaches: A Window of Opportunity? Policy Horizons Canada. http://www.horizons.gc.ca/page.asp?pagenm=2011-0070_PB_EvaluationPB

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PRC - Innovation Horizontal Team. 2008. Courte bibliographie annotée sur la concurrence

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OCDE. 2006. Le nouveau paradigme rural : Politiques et gouvernance.

OCDE. 2010. Examens de l'OCDE des politiques rurales : Québec, Canada

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Shufang, Zhu et Leonard P. Apedaile. Co-operative Organization in Rural Canada and the Agricultural Co-operative Movement in China: A Comparison. Centre pour l'étude des coopératives, Université de la Saskatchewan.

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Vaugeois, Nicole et al. Preparing for Amenity Based Rural Development in Canada.

Annexe C : Zones sélectionnées pour le SARC

Bonavista – Terre-Neuve-et-Labrador
West Prince – Île-du-Prince-Édouard
Enterprise Kent – Nouveau-Brunswick
Maria Chapdelaine – Québec
Temiskaming – Ontario
Asessisippi – Manitoba
55 West Enterprise Region – Saskatchewan
Alberta South West Regional Alliance – Alberta
Boundary Region – Colombie-Britannique
Ross River – Yukon
MRC Maskinongé – Québec
Sand Plains of the South Central Ontario Region – Ontario
Joie de Vivre – Manitoba
Northeast Alberta Information Hub – Alberta
Comté de Kings – Nouvelle-Écosse
Enterprise Charlotte, Nouveau-Brunswick
Saskatchewan East Enterprise Region - Saskatchewan

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