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Évaluation des outils de stabilité des revenus – Agri-stabilité et Agri-investissement

Remarque : Une partie du contenu dépasse la largeur habituelle.

Rapport du Bureau de la vérification et de l'évaluation
Juin 2012

Le Comité d'évaluation d'AAC a recommandé l'approbation de ce rapport d'évaluation au sous-ministre le 6 juin 2012.


Résumé Analytique

Cette évaluation analyse le bien-fondé et le rendement des outils de stabilité des revenus d'Agriculture et Agroalimentaire Canada (AAC) – Agri-stabilité et Agri investissement. Ces programmes sont proposés en vertu de la série de programmes de gestion des risques de l'entreprise (GRE) et s'inscrivent dans le Cadre stratégique national pour l'agriculture d'AAC, Cultivons l'avenir.

L'évaluation a été réalisée par le Bureau de la vérification et de l'évaluation (BVE) conformément à la politique, aux directives et aux normes sur l'évaluation (2009) du Conseil du Trésor. Les résultats cherchent à éclairer la planification de la prochaine phase de l'élaboration des politiques et des programmes.

Contexte et profil

La série de programmes de GRE est conçue de manière à appuyer les résultats stratégiques de Cultivons l'avenir en procurant aux producteurs des outils efficaces pour gérer les risques de l'entreprise essentiellement indépendants de leur volonté, afin de les aider à réduire les pertes de revenus.

Au sein de la série de programmes de GRE, Agri-stabilité et Agri-investissement ont pour but d'aider les producteurs à stabiliser leurs revenus agricoles. Agri-stabilité est un programme axé sur les marges qui couvre les baisses des revenus agricoles d'un producteur par rapport aux années précédentes. Agri-investissement est un compte d'épargne autogéré dans lequel un producteur dépose des fonds et reçoit des contributions de contrepartie du gouvernement. Agri-stabilité et Agri-investissement sont offerts par un amalgame d'administrations fédérale et provinciales/territoriales.

Les contributions du gouvernement et les coûts d'administration des programmes Agri-stabilité et Agri-investissement sont partagés entre le gouvernement fédéral et les provinces et le territoire du Yukon dans des proportions de 60/40. Étant donné que les programmes sont axés sur la demande, les dépenses qui s'y rattachent fluctuent d'une année à l'autre. Depuis l'adoption des deux programmes, les dépenses du fédéral se sont chiffrées à 1,3 milliard de dollars pour Agri-stabilité et à 1,3 milliard de dollars pour Agri-investissement (y compris le programme de démarrage d'Agri-investissement).

Méthodologie

L'évaluation a permis de recueillir des données quantitatives et qualitatives en faisant appel aux sources suivantes : un examen de la documentation et de la littérature (y compris les études/rapports d'AAC préparés pour le Groupe de travail FPT des SMA sur les politiques liées à la GRE à l'appui de Cultivons l'avenir 2); l'analyse d'une enquête sur la GRE réalisée par AAC en 2010; un examen du rendement des programmes et des données financières; des analyses statistiques et des modélisations; des entrevues auprès d'intervenants de l'interne et de l'extérieur; des groupes de discussion avec des producteurs, des comptables et des représentants financiers; et des études de cas auprès des participants aux programmes.

Principales constatations

Les aides publiques au secteur agricole ont nettement aidé les producteurs à gérer les risques de l'entreprise et la variabilité de leurs revenus. La variabilité des revenus affecte le bien-être des producteurs et les décisions d'investissement, et les niveaux de production baissent généralement à mesure qu'augmentent les risques et l'incertitude. Les producteurs estiment que les programmes de GRE du gouvernement sont importants pour combler les lacunes des outils de GRE accessibles auprès du secteur privé.

Les programmes Agri-stabilité et Agri-investissement sont en phase sur le plan conceptuel avec les rôles du fédéral et les résultats stratégiques du Ministère. La série des programmes de GRE est conçue de manière à ce qu'ils soient complémentaires et à ce qu'il n'y ait pas de doubles paiements versés aux producteurs.

Agri-stabilité et Agri-investissement donnent généralement de bons résultats sur le plan de la couverture et du niveau de participation. De plus, les paiements d'Agri-stabilité permettent effectivement de stabiliser les marges des producteurs à moyen terme.

L'évaluation a permis de recenser plusieurs secteurs qui doivent retenir l'attention :

Recommandations

Le rapport d'évaluation formule les sept recommandations suivantes :

Recommandation 1

AAC doit collaborer avec les provinces et les territoires :

Recommandation 2

La Direction générale des politiques stratégiques doit :

Recommandation 3

AAC doit collaborer avec les provinces et les territoires :

Recommandation 4

AAC doit collaborer avec les provinces et les territoires :

Recommandation 5

AAC doit collaborer avec les provinces et les territoires :

Recommandation 6

AAC doit collaborer avec les provinces et les territoires :

Recommandation 7

La Direction générale des programmes financiers pour l'agriculture :

Liste des sigles

AAC
Agriculture et Agroalimentaire Canada
AAP
Architecture des activités de programmes
AC
Avance ciblée
ARC
Agence du revenu du Canada
BVE
Bureau de la vérification et de l'évaluation
BVG
Bureau du vérificateur général
CADMS
Modèle de microsimulation dynamique de l'agriculture canadienne
CCNP
Comité consultatif national sur les programmes
CSA
Cadre stratégique pour l'agriculture
CSRN
Compte de stabilisation du revenu net
DGCC
Direction générale des communications et des consultations
DGPFA
Direction générale des programmes financiers pour l'agriculture
DGPS
Direction générale des politiques stratégiques
DNS
Dépenses non salariales
DPRA
Direction des programmes du revenu agricole
DRA
Direction de la recherche et de l'analyse
EFF
Enquête financière sur les fermes
ESB
Encéphalopathie spongiforme bovine
ETP
Équivalent temps plein
FPT
Fédéral-provincial-territorial
GRE
Gestion des risques de l'entreprise
LPRA
Loi sur la protection du revenu agricole
OCDE
Organisation de coopération et de développement économiques
PCSRA
Programme canadien de stabilisation du revenu agricole
PMCP
Programme de mise en commun des prix
PPA
Programme de paiements anticipés
RASE
Régime d'avantages sociaux des employés
RPAD
Réponse et plan d'action de la direction
S et C
Subventions et contributions
SMA
Sous-ministre adjoint
UE
Union européenne
VNA
Ventes nettes ajustées

1.0 Introduction

Le Bureau de la vérification et de l'évaluation (BVE) d'Agriculture et Agroalimentaire Canada (AAC) a procédé à une évaluation des programmes Agri-stabilité et Agri-investissement. Ces programmes sont offerts dans le cadre de la série de programmes de gestion des risques de l'entreprise (GRE), qui fait partie du cadre stratégique national pour l'agriculture d'AAC, Cultivons l'avenir. Cette évaluation était prescrite aux termes du Plan d'évaluation quinquennal d'AAC. Compte tenu de la complexité des programmes de stabilité des revenus, l'évaluation a débuté à l'automne 2010 après que son cadre de référence eut été approuvé par le Comité d'évaluation ministériel (CEM). Les programmes de stabilité des revenus sont financés à raison de 60/40 (fédéral/provincial). Cela explique que les provinces et les territoires aient été tenus au courant de l'état de l'évaluation tout au long du projet. Cultivons l'avenir devant expirer à la fin de 2012-2013, l'évaluation contribuera à éclairer la planification de la prochaine phase d'élaboration des politiques et des programmes.

En 2011, le Groupe de travail FPT sur la GRE et le Groupe FPT des SMA chargés des politiques ont bénéficié de plusieurs mises à jour sur l'état d'avancement de l'évaluation. Diverses provinces ont apporté leur aide pendant le déroulement de l'évaluation en fournissant des données alors que le CEM a reçu des mises à jour sur les constatations.

Étant donné qu'Agri-stabilité et Agri-investissement sont tous les deux conçus comme outils de stabilité des revenus, les deux ont été évalués ensemble. D'autres programmes de GRE font l'objet d'évaluations distinctes :

1.1 Portée de l'évaluation

Conformément à la Directive sur la fonction d'évaluation du Conseil du Trésor, l'évaluation s'est penchée sur le bien-fondé et sur le rendement des programmes. En particulier, l'évaluation a cherché à déterminer : le besoin continu des programmes, leur concordance avec les priorités du gouvernement, les résultats stratégiques du Ministère et les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral; l'atteinte des résultats visés; et la mesure dans laquelle les programmes démontrent leur efficacité et leur rentabilité.

L'évaluation était de portée nationale, couvrant la période de mise en œuvre des programmes, soit 2007-2008 à 2011-2012.

1.2 Méthode d'évaluation

L'évaluation a été réalisée par le BVE en fonction de recherches et d'analyses menées par PRA Inc. (un cabinet-conseil indépendant) et par la Direction de la recherche et de l'analyse (DRA) d'AAC. Fondée sur une conception bilan non expérimentale et intégrant à la fois des données principales et secondaires, l'évaluation a fait appel à de multiples sources de données pour tenter de trouver des réponses aux enjeux et aux questions d'évaluation.

L'évaluation a fait appel aux conseils et à la rétroaction du Groupe de travail sur l'évaluation de la GRE. Ce groupe de travail intraministériel se compose de représentants du BVE, de la Direction générale des programmes financiers pour l'agriculture (DGPFA), de la Direction générale des politiques stratégiques (DGPS), de la Direction générale des communications et des consultations (DGCC), sans oublier des experts de l'extérieur sur les politiques agricoles.

1.3 Méthodologie

L'évaluation a fait appel à plusieurs sources de données.

1.4 Paramètres d'ordre méthodologique

Il y a plusieurs paramètres ou limites dont il faut prendre note au moment de lire l'évaluation :

2.0 Profil des programmes

2.1 Contexte

Cultivons l'avenir est l'actuel cadre stratégique fédéral-provincial-territorial (FPT) pour l'agriculture pour la période 2008-2009 à 2012-2013. En vertu de Cultivons l'avenir, les gouvernements ont convenu de collaborer pour atteindre trois résultats stratégiques :

La série de programmes de GRE cherche à appuyer les résultats stratégiques de Cultivons l'avenir en procurant aux producteurs des outils efficaces pour gérer les risques de l'entreprise qui sont largement indépendants de leur volonté, les aidant, par là, à réduire les pertes de revenus résultant de la baisse des prix des produits ou d'une diminution de la production provoquée par des catastrophes naturelles ou par les conditions du marché.

Cultivons l'avenir comporte quatre programmes essentiels de GRE :

En dehors de la série de base, il existe d'autres programmes de GRE qui englobent des garanties d'emprunt en vertu de la Loi canadienne sur les prêts agricoles, le Programme de paiements anticipés (PPA), placé sous l'autorité de la Loi sur les programmes de commercialisation agricole, et la gestion de l'offre pour un certain nombre de produits (p. ex. les produits laitiers, la volaille et les œufs).

Ensemble, Agri-investissement et Agri-stabilité ont été conçus pour remplacer le Programme canadien de stabilisation du revenu agricole (PCSRA), qui a existé entre 2003-2004 et 2006-2007 en vertu du programme précédent Cultivons l'avenir, le Cadre stratégique pour l'agriculture (CSA).

Le PCSRA était censé stabiliser les revenus agricoles en cas de baisse minime et importante du revenu. Le PCSRA était fondé sur le concept d'une marge de production intégrée, et les paiements étaient calculés en fonction de la différence entre la marge de production de l'année en cours et la marge de production moyenne au cours de la période historique la plus récente.

Tout au long de l'existence du PCSRA, les intervenants ont exprimé plusieurs préoccupations :

À la fin du CSA, le programme Agri-stabilité a vu le jour en 2007 pour remplacer le PCSRA et tenir compte de ces préoccupations. (On trouvera à l'annexe A une liste des principaux changements de conception entre le PCSRA et Agri-stabilité.) Agri-investissement a également vu le jour à cette époque pour compléter Agri-stabilité et éponger les pertes financières minimes afin de répondre aux besoins du secteur. En offrant aux producteurs une plus grande souplesse et de plus grandes responsabilités dans la gestion de leurs comptes d'épargne pour atténuer les risques de l'entreprise et les baisses de revenus, on espérait qu'Agri-investissement améliorerait la prévisibilité et l'opportunité des programmes de GRE.

Dans le cadre des consultations sur CA2, les intervenants se sont toujours dits préoccupés par l'absence de transparence dans les calculs des paiements des programmes; sans oublier la prévisibilité, la rapidité d'exécution et le concours bancaire du programme.

Agri-stabilité et Agri-investissement sont régis par les dispositions du paragraphe 4(1) de la Loi sur la protection du revenu agricole (LPRA), qui confère au ministre le pouvoir d'instituer des programmes avec une ou plusieurs provinces pour stabiliser le revenu net.

2.2 Conception et exécution – Agri-stabilité

Agri-stabilité est un programme axé sur les marges qui apporte une aide lorsque les producteurs essuient des pertes de revenus agricoles. Des paiements sont versés lorsque la marge de programme d'un producteur admissible tombe sous le seuil de 85 p. 100 de sa marge de référence.

La marge de programme désigne le revenu admissible diminué des dépenses admissibles au cours d'une année donnée, avec des rajustements au titre des variations des comptes débiteurs, des comptes créditeurs et des stocks. La marge de référence est calculée à partir des marges du producteur en établissant la moyenne des cinq exercices précédents sans tenir compte de la marge la plus faible ou de la marge la plus élevée dans les calculs (c.-à-d. en prenant la moyenne « olympique »).

L'aide du programme Agri-stabilité est calculée en fonction de différents niveaux de baisse de la marge de programme :

Le paiement maximal qu'un producteur peut recevoir au titre du programme Agri-stabilité est le moindre des deux montants suivants : 3 millions de dollars ou 66,5 p. 100 de la baisse de la marge aux niveaux 2 et 3 de la marge de l'année du programme.

Un formulaire harmonisé Agri-investissement/Agri-stabilité pour chaque année du programme peut être obtenu auprès de l'Agence du revenu du Canada (ARC) vers la fin de l'année civile. Les agriculteurs ont jusqu'au mois de septembre pour présenter leur formulaire de l'année précédente afin d'éviter une pénalité de dépôt tardif (sauf en Ontario où l'échéance est le mois de juin). Les producteurs admissibles paient des droits annuels pour pouvoir participer au programme, qui dépendent de la valeur de la marge de référence protégée d'un producteur.

On trouvera à l'annexe B d'autres précisions sur la conception et l'exécution du programme Agri-stabilité.

Paiements provisoires et avances ciblées

En vertu de l'option de paiement provisoire, les producteurs peuvent avoir accès à une partie de leurs paiements du programme Agri-stabilité plus tôt que ce ne serait autrement le cas. Les paiements provisoires reposent sur le paiement prévu d'Agri-stabilité au participant, tel qu'il est calculé au moment du paiement provisoire. Les paiements provisoires sont normalement émis à un taux qui ne peut être supérieur à 50 p. 100 du paiement estimatif total d'Agri-stabilité.

Les avances ciblées (AC) sont analogues aux paiements provisoires, mais ne sont utilisées que dans les cas de phénomènes inhabituels qui touchent certains groupes de producteurs. Si le gouvernement fédéral et une province ou un territoire en décident ainsi, une AC peut être établie pour les participants d'une région ou d'un secteur désigné dans les cas où une perturbation de la production ou une perturbation du marché a de sérieux effets négatifs.

2.3 Conception et exécution - Agri-investissement

par le gouvernement, qui offre une protection en cas de baisse minime du revenu et appuie les investissements dont le but est d'atténuer les risques ou d'améliorer le revenu du marché. Agri-investissement se veut un instrument de soutien de première ligne dans la série de programmes de GRE lorsque les producteurs accusent des baisses au niveau 1.

Les producteurs déposent de l'argent dans un compte Agri-investissement et ont droit à des contributions de contrepartie de l'État. Les producteurs peuvent déposer jusqu'à 1,5 p. 100 de leurs ventes nettes ajustées (VNA) Note de bas de page 1, ce qui ne saurait dépasser 1,5 million de dollars par participant (la contribution maximale de l'État une année donnée est de 22 500 $ par producteur). Le solde d'un compte est limité à 25 p. 100 des VNA d'un participant pour l'année en cours et les deux années précédentes. Les producteurs peuvent retirer des fonds de leur compte à tout moment.

Alors qu'ils étaient détenus par le gouvernement fédéral au commencement, depuis l'exercice 2009, les comptes d'Agri-investissement sont détenus par les institutions financières dans toutes les provinces, sauf le Québec. Une fois les dépôts effectués par les producteurs, les institutions financières avisent AAC et les contributions de contrepartie sont portées au crédit du compte des producteurs. Au Québec, le programme est administré par La Financière agricole du Québec.

On trouvera à l'annexe B d'autres précisions sur la conception et l'exécution du programme Agri-investissement.

2.4 Ressources des programmes

Dans le cadre de Cultivons l'avenir, les contributions de l'État et les coûts d'administration des programmes Agri-stabilité et Agri-investissement sont partagés entre le gouvernement fédéral et les provinces et le Yukon à raison de 60/40.

Le tableau 1 illustre les dépenses consacrées par AAC au programme Agri-stabilité pour les exercices allant de 2008-2009 à 2010-2011. Les coûts d'AAC se sont chiffrés à 1,3 milliard de dollars, ce qui englobe les coûts du crédit 1 de 91 millions de dollars et les coûts des subventions et contributions, de 1,2 million de dollars. Les coûts du crédit 1 englobent les dépenses nettes d'AAC au titre de l'administration et du financement des agents provinciaux d'exécution. Les coûts des subventions et contributions englobent la contribution d'AAC aux paiements des deux programmes et aux coûts administratifs des agents provinciaux d'exécution.

Tableau 1: Dépenses consacrées par AAC au programme Agri-stabilité entre 2008-2009 et 2010-2011 (millions $)
  2008-2009 2009-2010 2010-2011
Source: AAC
Crédit 1 (salaires, dépenses non salariales [DNS] et Régime d'avantages sociaux des employés [RASE]) 42,3 28,8 20,0
S et C 340,5 524,7 371,5
Total 382,8 553,5 391,5

Le tableau 2 illustre les dépenses consacrées par AAC au programme Agri-investissement entre 2007-2008 et 2010-2011. Les coûts du crédit 1 se sont chiffrés à 25 millions de dollars, alors que ceux des subventions et contributions ont totalisé 698 millions de dollars durant la période.

Le gouvernement fédéral a lancé un programme unique de démarrage d'Agri-investissement, qui a assuré le financement de démarrage des comptes d'Agri-investissement, pour un total de 560,2 millions de dollars.

Tableau 2a: Dépenses consacrées par AAC au programme Agri-investissement entre 2007-2008 et 2010-2011 (millions $)
  2007-2008 2008-2009 2009-2010 2010-2011
Source: AAC
Crédit 1 (salaires, DNS, RASE) 1,5 4,5 6,8 12,2
S et C réglementaires 167,3 193,4 140,3 196,6
Total 168,8 197,9 147,1 208,8


Tableau 2b: Dépenses consacrées par AAC au Programme de démarrage d'Agri-investissement entre 2007-2008 et 2010-2011 (millions $)
  2007-2008 2008-2009 2009-2010 2010-2011
Source: AAC
* Les montants négatifs pour le programme de démarrage d'Agri-investissement reflètent les recouvrements des trop-payés ou la dépréciation des fonds engagés au préalable.
Fonctionnement 4,5 s/o s/o s/o
S et C 580,1 (9,1)* (12,5)* (2,8)*
Total 584,6 (9,1)* (12,5)* (2,8)*


Table 2c: Dépenses consacrées par AAC au Programme d'Agri-investissement entre 2007-2008 et 2010-2011 (millions $) : Totals
  2007/08 2008/09 2009/10 2010/11
Source: AAC
Total pour Agri-investissement et le programme de démarrage d'Agri-investissement 753,4 188,8 134,6 206

Étant donné que les programmes Agri-stabilité et Agri-investissement sont tous les deux axés sur la demande, il est impossible de prévoir avec exactitude les dépenses qui fluctuent d'une année à l'autre. C'est pourquoi l'approbation du financement des programmes de GRE prévoit qu'une tranche supplémentaire de 10 p. 100 des dépenses ciblées des programmes peut être dépensée sans demander d'autres autorisations. Cette souplesse de 10 p. 100 est désignée comme « l'enveloppe de financement ». Au cas où les dépenses prévues ou réelles dépasseraient la cible d'un montant supérieur à « l'enveloppe de financement », le ministre est alors tenu de demander d'autres autorisations pour négocier des rajustements des programmes les années suivantes. AAC est tenu pour sa part de rendre compte au Cabinet des dépenses prévues et réelles de GRE par rapport à la cible de financement chaque année.

Le tableau 3 illustre le nombre d'employés d'AAC qui s'occupent de l'exécution de chaque programme, en équivalents temps plein (ETP). Comme on le constate, il y a eu une nette baisse du nombre d'employés d'AAC responsables du programme Agri-stabilité entre 2009-2010 et 2010-2011, laquelle reflète la période de cession de l'administration du programme Agri-stabilité aux provinces de Colombie-Britannique et de Saskatchewan.

Tableau 3: Équivalents temps plein (ETP) d'AAC responsables des programmes Agri-stabilité et Agri-investissement dont le Canada assure l'administration, 2008-2009 à 2010-2011
  Agri-stabilité – ETP Agri-investissement – ETP
Source: AAC
2008-2009 590,0 43,3
2009-2010 466,4 150,2
2010-2011 268,7 152,4

2.5 Gouvernance

La structure de gouvernance de tous les programmes de GRE comprend le Groupe de travail FPT sur les politiques de GRE et le Groupe de travail FPT des agents d'exécution, tous les deux coprésidés par AAC et un représentant provincial. Il y a également le Comité consultatif national sur les programmes (CCNP), qui comprend des représentants FPT et des représentants de l'industrie. Ces trois groupes examinent les problèmes des politiques et des programmes de GRE et, si on le leur demande, conçoivent des options qui seront présentées à la haute direction, notamment aux sous-ministres adjoints FPT (SMA), aux sous-ministres et aux ministres. Le CCNP fournit des conseils par l'entremise des SMA FPT. Les groupes de travail FPT sont chargés des questions administratives et politiques des programmes.

La DGPFA assure la gestion et la coordination globales des programmes et fait preuve de diligence raisonnable. Au sein de la DGPFA, la DPRA est chargée de préparer des lignes directrices nationales et de concevoir les demandes, les manuels et autres documents relatifs aux programmes. La DPRA rend compte des résultats des programmes, des normes de service et des données financières et elle surveille les risques des programmes là où le Canada en assure l'administration (Terre-Neuve, Nouveau-Brunswick, Nouvelle-Écosse et Manitoba).

Le programme Agri-stabilité a commencé par être administré par les gouvernements de l'Alberta, de l'Ontario, du Québec et de l'Île-du-Prince-Édouard et par AAC (DPRA) dans toutes les autres provinces. La Saskatchewan et la Colombie-Britannique ont assumé la responsabilité de l'administration d'Agri-stabilité pour leurs producteurs à compter de 2009. La cession du programme a débuté à la demande des provinces désireuses d'exécuter les programmes Agri-stabilité parallèlement à Agri-protection pour réaliser des économies opérationnelles.

Parmi les responsabilités des administrateurs fédéraux et provinciaux/territoriaux dans leurs régions respectives d'exécution, mentionnons :

Pour ce qui est du programme Agri-investissement, la gestion et la coordination globales sont assurées par la DGPFA pour toutes les provinces, sauf le Québec. L'administration du programme est assurée au sein de la DGPFA par la DPRA, qui est responsable des activités suivantes du programme Agri-investissement :

Au Québec, c'est La Financière agricole du Québec qui administre le programme et gère directement les comptes des producteurs (c.-à-d. que les comptes ne sont pas détenus dans des institutions financières comme c'est le cas dans le reste du Canada).

3.0 Constatations de l'évaluation

3.1 Bien-fondé

3.1.1 Les aides publiques au secteur agricole ont grandement contribué à aider les producteurs à gérer les risques de l'entreprise et la variabilité des revenus.

Cette section analyse le besoin persistant des programmes de GRE, compte tenu des risques et de la variabilité des revenus des producteurs, et de l'incidence de la variabilité des revenus sur les niveaux de production des producteurs et la stabilité du secteur agricole.

Risques en agriculture

Le secteur agricole est exposé à un vaste éventail de risques de diverses sources Note de bas de page 2. Parmi les risques de production, mentionnons les conditions météorologiques défavorables, comme les sécheresses, le temps exceptionnellement froid ou chaud et la forte humidité. Tous ces risques peuvent empêcher de semer, avoir des effets défavorables sur les rendements agricoles et la qualité des récoltes et retarder la moisson. La production peut également être compromise par les ravageurs et les maladies des cultures.

Les risques du marché se rapportent à la fois aux intrants et aux extrants. Les agriculteurs sont confrontés aux fluctuations des prix du carburant, des engrais et des aliments du bétail. Les prix des récoltes dépendent dans une large mesure des marchés mondiaux des denrées de base et sont indépendants de la volonté des producteurs. La vocation exportatrice d'une bonne partie du secteur expose également les agriculteurs aux risques résultant de la variabilité des coûts de transport et des taux de change, ainsi que des barrières tarifaires et non tarifaires. La concurrence des marchés internationaux et l'évolution des préférences des consommateurs sont d'autres risques.

L'éleveur de l'étude de cas sur les bovins de boucherie en Alberta a déclaré que les principaux risques qui pèsent sur ses revenus agricoles sont les prix du bétail, les coûts des facteurs de production et la météo.

Le producteur a dit ceci : « Le prix d'un veau est très nettement inférieur aux coûts des facteurs de production par rapport à il y a 30 ans. À cette époque, nous obtenions 1,25 $ la livre pour les veaux et nous payions 0,25 $ le gallon de carburant. Aujourd'hui, le prix d'un veau est le même, mais le carburant coûte 5 $ le gallon. »

Parmi les autres risques encourus par les agriculteurs, mentionnons les risques de l'entreprise ayant trait à la gestion des revenus et des liquidités pour régler les factures, l'emploi de la main-d'œuvre et les taux d'intérêt. Les agriculteurs sont également confrontés aux risques liés à l'évolution des politiques et des programmes du gouvernement, aux taux d'imposition et aux effets des accords commerciaux internationaux.

En 2010, les producteurs ont estimé que les risques du marché étaient ceux qui avaient l'incidence financière la plus importante sur leurs entreprises agricoles Note de bas de page 3.

Selon les intervenants interrogés, les types de risques auxquels se heurtent les producteurs n'ont pas varié depuis que les programmes Agri-stabilité et Agri investissement ont vu le jour en 2007. Certains ont fait observer que la gravité de certains risques pourrait s'amplifier à l'avenir, en raison des répercussions des changements climatiques sur la météo et les ravageurs, de la mondialisation accrue qui aboutit à la concurrence des économies émergentes et d'autres facteurs.

Variabilité des revenus

À cause de ce vaste éventail de risques, les entreprises agricoles peuvent connaître une importante variabilité des revenus. Les preuves révèlent que certains types d'exploitations affichent une plus grande variabilité des revenus que d'autres. Comme en témoigne le tableau 4, la variabilité des marges des producteurs dans les élevages bovins et les porcheries était nettement plus grande que dans les exploitations de céréales et d'oléagineux et dans le secteur des fruits et légumes.

Tableau 4 : Marges moyennes des producteurs et écarts types, entre les produits, 2006 ($/unité de production)
Produit Moyenne Écart type
Source: AAC
Bovin 44 794 262 994
Gestion de l'offre 205 505 347 787
Fruits et légumes 164 236 472 429
Porcins 236 414 1 096 371
Céréales et oléagineux 87 827 193 156
Autre 151 062 993 236

Au niveau global, le revenu financier net du secteur agricole a affiché une variabilité croissante au cours de la période analysée dans un rapport d'AAC datant de 2009 Note de bas de page 4. La figure 1 illustre le revenu financier net global entre 1990 et 2008. La forte baisse de revenu entre 2002 et 2003 s'explique essentiellement par la sécheresse qui s'est abattue sur les Prairies et par les répercussions de l'ESB. La hausse des prix des céréales et des oléagineux en 2007 et en 2008 s'est soldée par une augmentation du revenu financier net ces années-là.

La description de cette image suit.
Description - Figure 1

Revenu financier net global, Canada, 1990 à 2008 ($ de 2006)

Graphique présentant la fluctuation du revenu monétaire net des exploitations agricoles canadiennes entre 1990 et 2008. Les valeurs de 2007 et 2008 sont des estimations anticipées.

Le revenu monétaire net commence à 7 milliards de dollars en 1990 et tombe à 6,8 milliards de dollars en 2008.

Le revenu monétaire net fluctue légèrement, moins d'un milliard de dollars en dessous et en dessus de 7 milliards la plupart du temps, sauf en 2001 (9,2 milliards de $), 2002 (8,8 milliards de $), 2003 (5,2 milliards de $) et 2006 (5,3 milliards de $).

Source : Statistique Canada, Compte de la valeur ajoutée agricole.
Nota : Les données relatives à 1990 à 2006 sont en dollars constants de 2006.
"f" indique que les chiffres relatifs à 2007 et à 2008 reposent sur les estimations prévues d'AAC.

Certaines régions du Canada ont connu une variabilité de revenu nettement plus élevée que d'autres. Le rapport d'AAC fait état d'une importante variabilité du revenu financier réel sur 12 mois dans les provinces de l'Atlantique, avec une moindre variabilité dans l'Ouest du Canada et un revenu relativement stable en Ontario et au Québec Note de bas de page 5.

La diversité du secteur agricole explique que la variabilité du revenu dans un sous secteur puisse neutraliser les gains et les pertes dans un autre. Cela s'explique en partie par le fait que les sous-secteurs agricoles sont assujettis à différentes situations de stress et que la progression des prix dans un sous-secteur peut affecter les revenus nets dans un autre. Par exemple, la hausse des prix des céréales a des répercussions favorables sur les revenus des producteurs de céréales et d'oléagineux, mais une incidence négative sur les éleveurs de bétail qui doivent payer plus cher les aliments du bétail.

Incidence de la variabilité des revenus sur les entreprises agricoles

La littérature prouve que la variabilité des revenus est un défi de taille pour le secteur agricole en raison de son incidence possible sur le bien-être des producteurs et sur les décisions de production et d'investissement.

Les effets négatifs des risques et l'incertitude expliquent pourquoi se développent les marchés de l'assurance – de nombreuses personnes paient volontiers des primes ordinaires pour se protéger contre le faible risque d'essuyer d'importantes pertes, sachant parfaitement que le phénomène déclenchant le paiement du dernier ne se matérialisera sans doute jamais Note de bas de page 6. Le bien-être d'une personne réfractaire au risque est censé être supérieur lorsqu'elle a la possibilité de faire baisser les primes (en partageant en fait ses risques avec d'autres). À l'inverse, son bien-être est moindre lorsque ces possibilités n'existent pas Note de bas de page 7.

La littérature soutient par ailleurs que les entreprises réfractaires au risque réduisent en général leurs investissements durant les phases de fléchissement de l'activité économique et accélèrent leurs dépenses d'investissement aussitôt qu'il y a relance. La théorie économique et la pratique ont démontré que cela est loin d'être optimal pour les entreprises en général, car cela réduit la production et la rentabilité à long terme. En d'autres termes, les niveaux de production baissent normalement à mesure que les risques augmentent Note de bas de page 8. Dans certains cas, il se peut que les producteurs éminemment réfractaires au risque augmentent l'offre dans la réalité pour éviter les résultats catastrophiques Note de bas de page 9, même si l'accumulation de stocks comme forme d'autoassurance peut être coûteuse et avoir des conséquences néfastes pour un producteur en cas de baisse des prix, ce qui entraîne une baisse de la valeur des stocks.

De plus, l'OCDE fait observer que, sans instruments privés pour gérer les risques (qu'il s'agisse d'autoassurance et d'assurance d'un tiers) et sans l'intervention du gouvernement, les risques et l'incertitude peuvent aboutir à des niveaux de production plus faibles que ceux qui maximisent les bénéfices Note de bas de page 10. En d'autres termes, les défaillances du marché peuvent aboutir à des extrants inférieurs à un niveau socialement optimal. On ne saurait sous-estimer l'importance des instruments du secteur privé. Ceux-ci offrent aux producteurs un certain nombre d'options personnalisées pour gérer les risques de l'entreprise. Par exemple, les contrats à terme à prix unique qui équivalent en moyenne aux contrats à prix fixe procurent aux agriculteurs un éventail de mesures de protection des prix selon le moment où ils décident de vendre leurs produits. Ensemble, les instruments privés et publics procurent aux producteurs tout un éventail d'instruments de gestion des risques de l'entreprise pour faire face aux défaillances du marché.

Raison d'être d'une approche agro-globale

Les programmes de GRE évoluent depuis les années 1940. Au commencement, les programmes étaient axés sur le soutien des prix propres à certains produits. Si le prix d'un produit tombait en deçà du prix de soutien préétabli, des paiements étaient accordés pour dédommager de la baisse, quels que soient les effets positifs éventuels sur le revenu d'une production accrue du produit ou des prix d'autres produits. Dans les années 1990, les gouvernements ont éprouvé d'importantes difficultés avec cette démarche. Elle était en effet coûteuse, difficile à administrer pour tous les produits, elle dénaturait les décisions de production des producteurs et aboutissait à des paiements qui étaient capitalisés en actifs. En outre, les paiements propres à certains produits étaient extrêmement vulnérables aux mesures compensatoires.

Dans les années 1990, le vent a tourné au profit d'approches agro-globales fondées sur des comptes d'épargne et des programmes axés sur les marges. Ces programmes avaient pour but d'aider les producteurs à gérer les risques au niveau de l'exploitation plutôt que produit par produit. L'approche agro-globale de ces programmes a neutralisé les répercussions sur les décisions de production des producteurs, permis la participation de tous les produits et réduit le risque de mesures compensatoires.

Même s'il est parfaitement justifié d'offrir des programmes subventionnés selon une démarche agro-globale, les producteurs qui gèrent des exploitations diversifiées affirment souvent qu'ils ne sont pas traités de manière équitable en vertu du programme Agri-stabilité à cause de la diversification de leurs exploitations qui limite la volatilité des marges et, par conséquent, les paiements du programme. Ils soutiennent en outre que le programme Agri-stabilité confère un avantage concurrentiel à leurs voisins qui pratiquent la monoculture lorsqu'ils rivalisent pour des ressources foncières, en assurant leur rentabilité durant le fléchissement de l'activité et en leur permettant de réaliser entièrement leurs bénéfices durant les périodes de pointe des prix. D'autres programmes, comme Agri-investissement, même s'ils sont agro-globaux, ne sont pas aussi litigieux que les programmes axés sur les marges, qui offrent une indemnisation en fonction de la volatilité des revenus.

Raison d'être de l'appui du gouvernement aux programmes de GRE

L'une des principales justifications des programmes de GRE du gouvernement est que les outils à la disposition des producteurs par l'entremise du secteur privé (à nouveau l'autoassurance et l'assurance d'un tiers) ne suffisent pas à eux seuls à aider les producteurs à gérer les risques de l'entreprise et la variabilité des revenus. Parmi les outils et les approches privés d'atténuation des risques de l'entreprise dont disposent les producteurs, mentionnons :

La province d'Alberta a récemment introduit l'assurance des prix du bétail pour les bovins et les porcins comme moyen simplifié de protéger les éleveurs contre les baisses inopinées des prix dans le cycle de production (sans partage des coûts des primes par le gouvernement de l'Alberta). L'assurance des prix du bétail devrait offrir des paiements opportuns et prévisibles en cas de baisse inopinée des prix, mais son objet n'est pas d'offrir une garantie de bénéfice. Actuellement, le programme en est à ses premiers balbutiements et le taux de participation est faible.

Les producteurs qui ont participé aux groupes de discussion ont déclaré qu'il existait un besoin de programmes gouvernementaux pour compléter les autres outils disponibles de gestion des risques de l'entreprise. Les intervenants ont fait observer que le rôle du secteur privé dans la fourniture d'outils de gestion des risques de l'entreprise sera naturellement dicté par des éléments de rentabilité, ce qui aboutira à des lacunes dans l'aide. De ce fait, le gouvernement doit jouer un rôle complémentaire.

En conclusion, l'aide du gouvernement a nettement aidé les producteurs à gérer les risques considérables et la variabilité des revenus auxquels ils font face. Les instruments de GRE du gouvernement ont complété d'autres options disponibles offertes par les producteurs et le secteur privé afin d'assurer la stabilité du secteur et de maintenir les niveaux de production.

3.1.2 Les programmes Agri-stabilité et Agri-investissement concordent avec le rôle historique du gouvernement fédéral, qui consiste à appuyer le secteur agricole, et avec le cadre stratégique Cultivons l'avenir et les résultats stratégiques d'AAC.

L'évaluation a mesuré la concordance entre les programmes et les rôles, les responsabilités et les priorités du gouvernement fédéral et les résultats stratégiques d'AAC.

Concordance avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral

Cela fait longtemps que le gouvernement fédéral apporte son concours à la gestion des risques de l'entreprise. Le soutien du fédéral a évolué depuis la Confédération, alors que la politique agricole avait un rapport étroit avec la politique d'immigration pour garantir un bassin de main-d'œuvre suffisant pour assurer la croissance du secteur agricole du Canada. Plus récemment, l'aide fédérale à l'agriculture s'est concentrée sur l'aide aux familles agricoles et l'octroi d'un certain niveau de protection contre les menaces internationales, le pouvoir des entreprises et la concurrence. Depuis 20 ans, la politique agricole cherche de plus en plus à stimuler la compétitivité du secteur.

En même temps, les instruments et les programmes stratégiques du Canada pour l'agriculture ont évolué eux aussi. Entre les années 1940 et les années 1980, les programmes cherchaient à assurer le soutien des producteurs. Durant les années 1980, le gouvernement du Canada a réagi face à la grande instabilité des prix et des revenus agricoles en recourant activement aux paiements spécialisés d'urgence pour aider les agriculteurs à gérer leurs déficits. À compter des années 1990, les programmes ont cessé d'être des programmes de « sécurité » propres à certains produits pour devenir des programmes axés sur la gestion des risques de l'entreprise et une approche agro-globale, ce qui est conforme aux accords commerciaux qui limitent les subventions.

Les politiques fédérales qui visent expressément à stabiliser les revenus agricoles au Canada remontent à l'adoption de la Loi sur la stabilisation des prix agricoles de 1958. Depuis lors, il y a toujours eu au moins un programme national dont le but était de stabiliser les revenus agricoles.

Les intervenants estiment généralement que, si les producteurs doivent en définitive assumer la responsabilité de la gestion des risques de leur entreprise, le gouvernement fédéral a lui aussi des rôles et des responsabilités importants. Mentionnons entre autres :

On a également reconnu que les programmes de GRE du gouvernement sont conçus de manière à traiter les agriculteurs avec équité, peu importe la région, la taille de l'exploitation ou son type.

Concordance avec le cadre stratégique Cultivons l'avenir et les résultats stratégiques d'AAC

AAC a fait état de l'importance de la gestion des risques de l'entreprise et de la stabilisation des revenus dans le cadre stratégique Cultivons l'avenir. Les programmes de GRE contribuent au résultat stratégique de Cultivons l'avenir d'« un secteur qui gère les risques de façon proactive ». Parmi les principaux résultats stratégiques de Cultivons l'avenir, mentionnons la plus grande stabilité des revenus des producteurs et des programmes de GRE qui sont « opportuns, réceptifs et prévisibles » Note de bas de page 12.

Les programmes Agri-stabilité et Agri-investissement concordent également avec les résultats stratégiques du Ministère énoncés dans l'Architecture des activités de programmes (AAP) d'AAC, même si cette concordance a évolué depuis que les programmes ont été adoptés pour la première fois. L'AAP actuelle (2009-2010) établit un lien entre les programmes de GRE et le résultat stratégique d'« un secteur de l'agriculture, de l'agroalimentaire et des produits agro-industriels compétitif qui gère les risques de façon proactive ». Au préalable, les programmes Agri-stabilité et Agri investissement étaient liés au résultat stratégique d'AAC de « la sécurité du système alimentaire » dans l'AAP 2006-2007 du Ministère.

Le successeur de Cultivons l'avenir est en cours d'élaboration par AAC et les gouvernements provinciaux et territoriaux. Même si ses résultats n'ont pas encore été définitivement arrêtés, la Déclaration de Saint Andrews, laquelle exposait les éléments essentiels que les ministres rechercheront dans le prochain cadre stratégique, faisait état de l'importance continue de la gestion efficace des risques de l'entreprise pour favoriser la faculté d'adaptation et la durabilité du secteur agricole Note de bas de page 13.

Les programmes concordent avec le mandat légiféré du Ministère. Agri-stabilité et Agri investissement sont des programmes statutaires régis par les dispositions du paragraphe 4(1) de la LPRA, lequel autorise le ministre à conclure une entente avec une ou plusieurs provinces pour l'établissement de programmes visant, entre autres choses, la stabilisation des revenus.

Le libellé de la LPRA est partiellement périmé. La LPRA stipule que les programmes de GRE doivent favoriser la durabilité sociale et économique à long terme des familles et des collectivités agricoles. Même si le soutien des collectivités rurales et des familles agricoles est sans doute une conséquence positive inattendue des programmes, ce n'est pas un de leurs objectifs déclarés. En outre, le libellé de la LPRA fait allusion à des programmes préalables de GRE, comme le Compte de stabilisation du revenu net (CSRN). Lorsque la LPRA sera examinée la prochaine fois, il faudra en moderniser le libellé pour qu'il reflète la série des actuels programmes de GRE et leurs objectifs.

En conclusion, les programmes Agri-stabilité et Agri-investissement concordent avec les rôles historiques du gouvernement fédéral, avec le cadre stratégique Cultivons l'avenir et avec les résultats stratégiques d'AAC.

3.1.3 Les programmes de GRE sont conçus de manière à être complémentaires.

L'évaluation s'est penchée sur la façon dont la série de programmes de GRE doit interagir et sur les risques de doubles paiements.

Complémentarité des programmes de GRE

Les programmes de GRE sont conçus de manière à être complémentaires, reflétant les différents facteurs de déclenchement et la chronologie du financement des programmes. En particulier :

La description de cette image suit.
Description - Figure 2

Cartographie du programme de GRE

Processus de prestation des programmes de Gestion des risques de l'entreprise en 2009

Cette figure illustre le processus de prestation pour chaque programme de GRE après une perte de revenu. On suppose que la perte de revenu s'est produite à un moment donné en 2009; la réponse des divers programmes à cette perte est indiquée dans les descriptions ci-dessous.

Les programmes de GRE incluent les suivants : Agri-stabilité, Agri-investissement, Agri-protection, Agri-relance, Programme de paiements anticipés et Programme de mise en commun des prix.

Agri-stabilité effectue des paiements intermédiaires entre septembre 2009 et janvier 2010. Le programme accepte les nouvelles demandes entre janvier 2010 et fin janvier 2011. Le traitement des demandes et du paiement des indemnités se déroule entre avril 2010 et fin décembre 2011.

Les dates d'acceptation des demandes pour le programme Agri-investissement vont d'avril 2010 à février 2011. Les dépôts des producteurs, généralement 90 jours après le traitement de la demande, commencent en mai 2010 et se poursuivent jusqu'en avril 2011. Les dépôts du gouvernement, généralement 30 jours après les dépôts des producteurs, commencent autour de juillet 2010 et se poursuivent jusqu'en mai 2011.

Le calendrier d'Agri-protection pour la présentation d'une demande d'assurance va d'avril 2009 à juillet 2009. Les producteurs soumettent leurs demandes d'indemnité entre juin et novembre 2009. Leur traitement et leur paiement, généralement 30 jours après la soumission d'une demande, commencent en octobre 2009 et se terminent en février 2010.

En ce qui concerne Agri-relance, en supposant qu'une catastrophe ait lieu entre juillet et novembre 2009, l'évaluation fédérale-provinciale de la situation et la conception de l'exécution du programme aura lieu entre juillet 2009 et février 2010. L'approbation fédérale et provinciale des ententes a lieu entre octobre 2009 et août 2010, les paiements étant versés aux producteurs entre juin 2010 et février 2011.

Le Programme de paiements anticipés accepte les demandes entre avril et juin 2009. Les avances en espèces sont fournies entre avril 2009 et avril 2010. Le remboursement des avances se déroule entre avril et octobre 2010.

Le dernier programme de GRE, le programme de mise en commun des prix, accepte les demandes entre avril et fin juin 2009. Chaque entente de producteur est valable pendant 12 mois et doit être renouvelée chaque année, en général entre avril et mars de l'année suivante.

Doubles paiements

De plus, la série de programmes de GRE est conçue pour empêcher le « cumul » des modes de paiement, où plus d'un paiement est reçu au titre de la même perte :

En conclusion, les programmes de GRE sont conçus de manière à être complémentaires.

3.1.4 Agri-stabilité et Agri-investissement couvrent tous les niveaux de risque et il y a un recoupement dans la série de programmes de GRE.

Cette section analyse les niveaux de risque couverts par Agri-stabilité et Agri investissement et le niveau de chevauchement dans la série de programmes de GRE.

Couverture de risque

Selon les entrevues, les consultations tenues dans le cadre de l'élaboration du programme qui doit succéder à Cultivons l'avenir, et un récent examen de l'OCDE des programmes de GRE du Canada, le gouvernement ne doit pas couvrir tous les niveaux de risque de l'entreprise pour les producteurs. Mais, surtout, le gouvernement ne doit pas couvrir les risques qui se rattachent à la gestion quotidienne normale d'une exploitation agricole (c. à d. les risques qui se produisent relativement souvent, mais qui doivent se situer dans les limites qu'une entreprise est en mesure de gérer). Plusieurs intervenants de l'industrie sont d'avis que les gouvernements ne doivent pas couvrir 100 p. 100 des risques de l'entreprise. La plupart conviennent que cela dissuade les producteurs de gérer avec efficacité les risques de l'entreprise. Cela entrave également la conception et l'adoption d'outils privés de gestion des risques. Certains producteurs se demandent si une couverture pouvant atteindre 85 p. 100 par le biais d'Agri-stabilité peut être assimilée à une surcompensation.

Dans le cadre des groupes de discussion, certains producteurs ont affirmé que le programme Agri-stabilité leur permet de prendre plus de risques. Par exemple, les producteurs de céréales et d'oléagineux peuvent se diversifier dans de nouvelles récoltes (même si les nouvelles récoltes présentent de plus grands risques de production), sachant qu'ils bénéficient de l'aide du programme Agri-stabilité les années où les récoltes ne donnent pas un bon rendement de l'investissement. À l'inverse, d'autres producteurs ont fait observer que le programme Agri-stabilité risque de décourager la diversification étant donné que le niveau de couverture réduit à néant le besoin d'adopter d'autres stratégies de gestion des risques des producteurs et du secteur privé.

Ensemble, Agri-stabilité et Agri-investissement sont conçus pour venir en aide aux producteurs qui essuient une perte de revenu quelconque et ils couvrent 100 p. 100 de la marge de référence d'un producteur avec des niveaux variables d'indemnisation qui dépendent de la gravité de la perte. Certains des intervenants interrogés ont déclaré que la baisse de revenu de niveau 1 (c.-à-d. une baisse pouvant atteindre 15 p. 100 de la marge de programme par rapport à la marge de référence) liée à Agri-investissement représente un niveau de risque qui doit être couvert par les seuls producteurs. D'aucuns insinuent que le niveau actuel de baisse de revenu qui déclenche un paiement d'Agri-stabilité (c.-à-d. lorsque la marge de programme tombe sous le seuil de 85 p. 100 de la marge de référence) couvre également une partie du niveau de risque qui doit être géré par les producteurs.

Ces préoccupations ont été soulevées par l'OCDE dans son examen des programmes agricoles de GRE au Canada. L'examen affirme que « compte tenu de l'éventail des politiques en place, il n'existe pas de tranche de risque "normal" qui échappe clairement au champ d'intervention des pouvoirs publics, ce qui limite la responsabilité des agriculteurs du point de vue de leur gestion du risque agricole normal » Note de bas de page 14.

Chevauchement des niveaux de risque

En plus de couvrir tous les niveaux de risque, la série de programmes de GRE chevauche les niveaux de risque :

Les interactions des programmes de GRE sont illustrées à la figure 3 ci-dessous.

La description de cette image suit.
Description - Figure 3

Chevauchement de protection contre les risques entre les différents programmes de GRE

Illustration du chevauchement des protections offertes par les divers programmes de GRE durant des événements de perte de différentes ampleurs et avec différents calendriers de paiement.

Cette figure présente le chevauchement des programmes selon les critères suivants : si le programme traite les « événements rares et de grande ampleur » ou les « événements fréquents et de faible ampleur », ainsi que le calendrier de paiement, à savoir à court terme (durant l'année de la perte), à moyen terme (entre deux et trois ans) ou à long terme (plus de trois ans).

Le Programme de paiements anticipés et le Programme de mise en commun des prix ne présentent aucun chevauchement avec les autres programmes. Ils traitent les événements fréquents et de faible ampleur et leur calendrier est à court terme.

Agri-investissement traite les « événements fréquents et de faible ampleur ». Il ne chevauche pas la protection des autres programmes de GRE, mais il chevauche celle de programmes non liés à la GRE d'AAC à long terme.

Le programme Agri-protection offre deux plans de protection à court terme : le plan standard, qui traite les événements fréquence et de faible ampleur, et le plan catastrophique, qui traite les événements rares et de grande ampleur.

La protection d'Agri-stabilité est assurée selon divers niveaux. Ces niveaux offrent des paiements à moyen terme et traitent les événements de tous types. Cependant, les niveaux chevauchent la protection offerte par Agri-protection. Le niveau 2 correspond au plan standard d'Agri-protection, le niveau 3 se situe entre le plan standard et le plan catastrophique et le niveau 4 correspond au plan catastrophique.

Agri-relance chevauche la protection d'Agri-protection et d'Agri-stabilité à court et moyen terme pour les événements considérés rares et de grande ampleur.

Le chevauchement est l'un des résultats des différents seuils d'intervention des paiements des programmes de GRE, qui englobent les baisses des marges du programme (Agri-stabilité), les baisses des rendements (Agri-protection) et les phénomènes catastrophiques (Agri-relance). Comme l'affirme l'examen de l'OCDE consacré aux programmes de GRE du Canada, le chevauchement entre les programmes de GRE donne une série de programmes qui est saturée Note de bas de page 15.

Complexité du calcul des paiements

Le calcul des paiements en vertu du programme Agri-stabilité est extrêmement complexe. Les trois niveaux qui constituent la couverture d'Agri-stabilité (niveau 2, niveau 3 et niveau 4) offrent chacun différents niveaux de couverture aux producteurs en fonction de l'importance de la baisse de revenu :

Cette complexité est amplifiée par les rajustements qu'il faut apporter au calcul des marges de revenu des producteurs au titre des variations structurelles et d'inventaire tout au long de l'année (p. ex. changement de propriété, taille de l'exploitation, augmentation/diminution des stocks). Les variables de calcul varient également selon la province et le territoire en fonction des prix régionaux. Par l'entremise des groupes de discussion et des entrevues, les producteurs ont soulevé des préoccupations sur l'absence de transparence dans le calcul des paiements.

Souplesse de gestion des risques financiers minimes

3.1.5 Il n'y a pas de rapport direct dans la conception du programme Agri investissement entre l'argent retiré et la baisse des revenus (niveau 1).

Agri-investissement a été conçu de manière à offrir aux producteurs la souplesse nécessaire pour utiliser les fonds afin de protéger leurs marges contre les baisses minimes, ou de leur fournir des fonds à investir pour réduire le risque ou améliorer la rentabilité. Les documents fondamentaux sur le programme établissent un lien entre Agri-investissement et la couverture des baisses de marge du programme pouvant atteindre 15 p. 100 par rapport aux marges de référence (niveau 1). Les producteurs peuvent retirer les fonds à tout moment au titre de la gestion des risques de l'entreprise ou pour toute autre raison. Contrairement aux autres programmes de base de la série de programmes de GRE, il n'y a pas de seuils d'intervention pour un paiement/retrait.

Le producteur de l'étude de cas sur les bovins de l'Alberta a déclaré qu'Agri investissement « ne fait que remplir un peu les fissures. C'est bien, mais ce n'est pas un montant d'argent qui compte vraiment. » Les fonds qu'il a retirés du programme Agri-investissement lui ont servi à compléter le flux de trésorerie de son élevage.

On ne recueille pas de données détaillées sur la façon dont sont utilisés les fonds d'Agri-investissement. On trouve certaines données connexes dans l'enquête GRE (2010). Les répondants qui participaient au programme Agri-investissement et qui avaient retiré des fonds de leurs comptes d'Agri-investissement ont été invités à dire s'ils avaient utilisé l'argent d'Agri investissement à des fins spécifiques. La grande majorité d'entre eux (90 p. 100) ont répondu qu'ils s'étaient servis de l'argent pour faire face à des baisses de revenus. Environ les deux tiers (67 p. 100) ont déclaré avoir utilisé l'argent à d'autres fins, alors que 30 p. 100 ont déclaré avoir utilisé les fonds pour investir dans leur exploitation, notamment dans des terres, des équipements ou des bâtiments. Ces constats ont été confirmés dans les groupes de discussion des producteurs où certains producteurs ont déclaré qu'ils retiraient des fonds d'Agri-investissement pour couvrir les baisses de revenus, alors que d'autres ont affirmé qu'ils utilisaient les fonds pour remédier à des problèmes de trésorerie ou engager de petits investissements, notamment dans des équipements. Alors que les producteurs apprécient le programme, ils font parfois valoir que les montants du programme sont relativement minimes.

Dans l'ensemble, les participants aux groupes de discussion des producteurs ont estimé qu'Agri-investissement était facile à comprendre. Ils ont constaté que l'absence de seuils d'intervention donne entière liberté aux producteurs dans l'utilisation des fonds pour faire face aux baisses de revenus, pour engager des investissements agricoles ou prendre des mesures pour réduire encore plus les risques.

En 2008, 40 p. 100 des participants au programme Agri-investissement qui ont déclenché des paiements d'Agri-stabilité n'ont pas effectué de retraits de leur compte Agri-investissement Note de bas de page 16. Cela incite à penser que le programme n'est pas systématiquement utilisé pour couvrir les baisses de revenus de niveau 1. Il n'y a pas de rapport direct dans la conception du programme Agri-investissement entre l'argent retiré et les baisses de revenus. L'argent peut servir à répondre à toute une diversité de besoins des producteurs, et il n'existe pas de données sur la façon dont l'argent contribue à la gestion des risques de l'entreprise des producteurs.

En conclusion, Agri-stabilité et Agri-investissement fonctionnent dans un milieu saturé. Il y a un chevauchement dans la série de programmes de GRE, et il n'y a pas de niveau de risque clair que les producteurs soient censés gérer sans l'aide du gouvernement. AAC a la possibilité d'éclaircir la couverture des risques du gouvernement, de rationaliser les divers niveaux et de partager de manière plus opportune l'atténuation des risques de l'entreprise agricole entre les producteurs et les contribuables.

Recommandation 1

AAC doit collaborer avec les provinces et les territoires :

Réponse et plan d'action de la direction

Approuvé. Des travaux sont en cours avec les provinces/territoires et avec des représentants de l'industrie pour analyser les risques auxquels le secteur agricole est exposé et les rôles que les gouvernements, le secteur privé et les différents producteurs peuvent jouer pour en atténuer les répercussions. Le Ministère éclaire également ses travaux par la mobilisation de l'industrie, notamment le CCNP, les associations nationales de producteurs ainsi que deux séries de nombreuses consultations avec l'industrie. Les séances ont porté sur les rôles que doivent jouer les pouvoirs publics, l'industrie et les producteurs dans la gestion des risques, et sur les objectifs visés et la mesure dans laquelle les programmes actuels contribuent à gérer les risques. Dans le cadre de ces travaux, des fonctionnaires analysent les rajustements susceptibles d'être apportés aux programmes Agri-stabilité et Agri-investissement et à d'autres programmes de GRE qui pourraient faire partie intégrante du nouvel Accord-cadre multilatéral FPT (ACM). Le niveau et la nature des risques couverts par les gouvernements et les rajustements apportés à Agri-stabilité ou à Agri-investissement se refléteront dans l'ACM.

(Cible : 31 décembre 2012 ; responsables : SMA DGPS et SMA DGPFA)

3.2 Rendement – efficacité

3.2.1 Les programmes Agri-stabilité et Agri-investissement donnent des résultats généralement concluants sur le plan de la couverture et de la participation.

La stratégie actuelle de mesure du rendement de la série de programmes de GRE (qui englobe Agri-stabilité, Agri-investissement, Agri-protection et Agri-relance) mesure le succès en fonction du taux de participation, des niveaux de couverture et de la variabilité des revenus à la baisse. Les délibérations sur Cultivons l'avenir 2 ont placé les programmes de GRE sous le résultat de la faculté d'adaptation et de la durabilité (en vertu du nouvel Accord-cadre multilatéral sur l'agriculture). Les responsables des programmes font savoir que cela devrait aboutir à la conception d'indicateurs, qui traitent en particulier de la faculté d'adaptation, car cela sera plus utile pour évaluer les incidences à plus long terme des programmes sur la compétitivité du secteur.

Participation à Agri-stabilité

Même s'il ne s'agit pas d'un pourcentage très élevé des producteurs canadiens, la participation à Agri-stabilité représente une importante proportion du total des revenus agricoles canadiens. En particulier :

Tableau 5 : Taux de participation des producteurs à Agri-stabilité, selon le type d'exploitation, 2008
Type d'exploitation Taux estimatifs de participation des producteurs*
Source : AAC., 2011, Programmes de gestion des risques de l'entreprise – Janvier 2011 – Rapport détaillé préliminaire sur les indicateurs de rendement, p. 13.
* Les participants dont le revenu brut d'exploitation est inférieur à 10 000 $ ont été exclus pour permettre les comparaisons par rapport au Système d'extraction des statistiques agricoles (SESA).
** Les produits assujettis à la gestion de l'offre sont admissibles dès lors que la baisse de la marge d'un producteur est supérieure à 30 p. 100 (niveau 3).
Porcs 85 %
Céréales et oléagineux 65 %
Fruits, légumes et pommes de terre 52 %
Bovins de boucherie 48 %
Produits assujettis à la gestion de l'offre** 39 %
Autres 27 %
Tous 51 %

Dans l'enquête GRE de 2010, les producteurs qui ne participaient pas à Agri-stabilité ont mentionné le plus souvent les raisons suivantes :

Les intervenants des programmes ont également constaté que de nombreux producteurs décident de participer au programme Agri-stabilité en raison de la perception qu'ils ont de la probabilité d'un seuil de déclenchement d'un paiement.

Participation à Agri-investissement

La majorité des producteurs participent à Agri-investissement et les participants constituent une part importante des ventes nettes ajustées totales au Canada. En particulier :

À l'instar d'Agri-stabilité, les taux de participation à Agri-investissement varient très nettement selon le type d'exploitation. Comme l'illustre le tableau 6, la quasi-totalité des producteurs de céréales et d'oléagineux ont participé au programme en 2008 (environ 100 p. 100). Les éleveurs de porcs (75 p. 100) se classaient juste derrière, et étaient suivis par les producteurs de fruits, légumes et pommes de terre (67 p. 100), les éleveurs de bovins de boucherie (66 p. 100), les producteurs de produits assujettis à la gestion de l'offre (56 p. 100) et d'autres types d'exploitations (32 p. 100).

Tableau 6 : Taux de participation à Agri investissement, selon le type d'exploitation, 2008
Type d'exploitation Taux estimatifs de participation des producteurs*
Source: AAC, 2011, Programmes de gestion des risques de l'entreprise – Janvier 2011 – Rapport détaillé préliminaire sur les indicateurs de rendement, p. 47.
* Les participants dont le revenu brut d'exploitation est inférieur à 10 000 $ ont été exclus pour permettre les comparaisons par rapport au Système d'extraction des statistiques agricoles (SESA).
Céréales et oléagineux 100 %
Porcs 75 %
Fruits, légumes et pommes de terre 67 %
Bovins de boucherie 66 %
Produits assujettis à la gestion de l'offre 56 %
Autres 32 %
Tous 73 %

Le taux de participation élevé du secteur des céréales et des oléagineux au programme Agri-investissement a sans doute un rapport avec la participation préalable de ce groupe au programme CSRN, qui a existé entre 1990 et 2002. Le CSRN, qui a été remplacé par le PCSRA, a été abondamment utilisé par le secteur des céréales et des oléagineux, qui était confronté à une dépression des prix.

Dans l'enquête GRE de 2010, on a demandé aux producteurs qui n'avaient jamais participé à Agri-investissement pourquoi tel était le cas. Les producteurs ont répondu le plus souvent que, s'ils n'y avaient pas participé, c'est parce qu'ils devaient faire un dépôt pour avoir droit à une contribution de contrepartie du gouvernement ou qu'ils n'avaient pas suffisamment d'argent pour effectuer un dépôt. Au cours des entrevues, certains intervenants ont mentionné également des difficultés financières comme obstacle à la participation de certains producteurs. D'aucuns pensent par ailleurs que certains producteurs décident de ne pas participer à Agri-investissement s'ils ont le sentiment que le montant qu'ils peuvent recevoir dans le cadre d'une contribution de contrepartie est faible. Il se peut que la sensibilisation au programme soit également un facteur dans le taux de non-participation.

En conclusion, les deux programmes donnent des résultats concluants sur le plan du niveau de couverture et du taux de participation.

3.2.2 Compte tenu de la conception actuelle du programme Agri-stabilité, la tendance à la hausse des revenus agricoles pourrait se solder par une augmentation des obligations financières des gouvernements FPT dans le temps.

Valeur des paiements du programme Agri-stabilité

Les paiements au titre du programme Agri-stabilité ont procuré aux producteurs pour plus de 3,3 milliards de dollars de soutien durant les années 2007 à 2010 Note de bas de page 19. Comme l'illustre le tableau 7, la valeur totale des paiements au titre du programme Agri-stabilité a augmenté chacune des années du programme, pour une hausse totale de 41 p. 100 au cours de la période.

Tableau 7: Paiements au titre du programme Agri-stabilité, 2007 à 2010
Année de programme Valeur totale des paiements versés aux producteurs
(en millions $)
Source : Données administratives d'AAC
Nota : En date du 18 janvier 2012
2007 703
2008 749
2009 892
2010 992 (estimée)
Total 3 336

Les données de Statistique Canada démontrent que, dans l'ensemble, les revenus agricoles canadiens ont augmenté au cours de trois des quatre années les plus récentes étudiées (2007, 2008, 2010) Note de bas de page 20. Durant cette période, le total des revenus financiers agricoles est passé de 9,0 milliards de dollars en 2007 à 11,5 milliards de dollars en 2010, soit une hausse de 28 p. 100. Les capitaux propres agricoles ont augmenté chaque année depuis 1987 et ont progressé de 16 p. 100 entre 2007 et 2010, pour passer de 252 à 291 milliards de dollars. Même si les niveaux des paiements devraient se stabiliser en 2011 et 2012, les revenus agricoles à la hausse constituent un passif en vertu des marges de référence plus élevées. En vertu des paramètres actuels du programme, cela incite à croire que l'augmentation des niveaux de référence des producteurs dans l'ensemble aboutira à d'autres hausses des coûts totaux des paiements au titre du programme Agri-stabilité, au cas où un nombre significatif de producteurs essuieraient une perte.

En conclusion, la valeur totale des paiements annuels au titre du programme Agri-stabilité a augmenté ces dernières années et pourrait continuer de le faire à l'avenir, compte tenu des hausses récentes des revenus agricoles. En collaboration avec les provinces et les territoires, le Ministère doit intervenir pour s'assurer que le programme demeure financièrement durable dans le temps.

Recommandation 2

La Direction générale des politiques stratégiques doit :

Réponse et plan d'action de la direction

Approuvé. On a procédé à une analyse pour comprendre les éventuelles responsabilités du programme Agri-stabilité en cas de baisse appréciable des revenus agricoles. Cette analyse a fait l'objet d'un rapport à l'intention du Groupe de travail FPT sur les politiques de GRE le 1er mars 2012.

L'analyse prouve qu'en raison de la hausse des revenus, les marges de référence augmentent et qu'une chute des prix des denrées de base pourrait aboutir à d'importants paiements au titre du programme Agri-stabilité. L'analyse a établi un scénario en vertu duquel le secteur des céréales et des oléagineux connaîtra une baisse de 25 p. 100 de ses revenus pour la campagne agricole 2015, ce qui multipliera par plus de deux les paiements au titre du programme Agri-stabilité. On peut également en déduire que, dans certains cas, les producteurs toucheront toujours des revenus tout en étant admissibles aux paiements du programme étant donné que, même s'ils dégagent toujours un bénéfice, leur marge sera inférieure à leur marge historique.

Ces données ont été partagées avec les ministres fédéral-provinciaux-territoriaux pour qu'ils puissent les étudier dans le cadre du rôle du programme Agri-stabilité et de la situation financière à laquelle seront confrontés les gouvernements au cours des délibérations sur le prochain Cadre stratégique pour l'agriculture (Cultivons l'avenir 2).

À titre permanent, la DGPS continuera de prévoir les tendances économiques et leur incidence sur les dépenses du programme Agri-stabilité chaque semestre. Les résultats seront présentés au ou à la SMA, DGPS. En outre, le Groupe de travail FPT sur la méthodologie de prévision de la GRE s'occupe d'établir les prévisions des revenus agricoles à moyen terme (cinq ans) et des dépenses au titre du programme Agri-stabilité. L'aperçu des prévisions à moyen terme sera fourni au Groupe de travail FPT sur les politiques de GRE en septembre 2012.

Cible : 30 septembre 2012; responsables : DG, DRA

3.2.3 Il y a un compromis inhérent dans la conception du programme Agri-stabilité entre les paiements individualisés destinés aux producteurs et la prévisibilité, l'opportunité et la bancabilité des paiements.

L'évaluation a porté sur la conception du programme Agri-stabilité et sur son incidence sur la prévisibilité, l'opportunité et la bancabilité des paiements.

Complexité de la conception du programme Agri-stabilité

Les producteurs et autres intervenants ont systématiquement manifesté leur préférence pour les programmes de stabilisation du revenu qui calculent les paiements au titre du programme en fonction de chaque producteur. Cela garantit que le financement cible les producteurs dans le besoin.

La question centrale du programme Agri-stabilité est que le fait de concevoir les paiements au titre du programme en fonction de la situation propre à chaque producteur nécessite un calcul complexe qui n'est ni prévisible ni opportun par rapport à la période de baisse des revenus. Le moment dépend de la date de présentation de la demande, de la fin de l'exercice financier du producteur et de l'opportunité avec laquelle le producteur présente les renseignements complémentaires demandés.

Les calculs des paiements exigent également de nombreuses données et leur vérification :

Prévisibilité du programme Agri-stabilité

De nombreux producteurs, et un certain nombre de comptables qui ne se spécialisent pas dans la comptabilité agricole ne comprennent pas en détail la façon de calculer les montants des paiements. Dans une enquête nationale menée auprès des membres d'agro-entreprises par la Fédération canadienne de l'entreprise indépendante en 2009 2010, à peine 11 p. 100 des répondants ont jugé leur compréhension du programme « bonne », alors qu'une autre tranche de 55 p. 100 et une autre de 34 p. 100 ont respectivement jugé leur compréhension « modérée » ou « faible » Note de bas de page 21. Les comptables interrogés dans le cadre de l'évaluation ont fait observer que le programme était parfois difficile à comprendre pour des comptables qui ne se spécialisent pas dans les entreprises agricoles.

Certains producteurs lors des groupes de discussion organisés pour cette évaluation ont déclaré qu'ils ne comprenaient pas au juste pourquoi le calcul des paiements du gouvernement était différent du leur, alors que certains producteurs ne comprenaient pas pourquoi d'importantes pertes de revenus ne déclenchaient pas le versement d'un paiement. Dans l'enquête GRE de 2010, à peine 25 p. 100 des répondants qui ont reçu un paiement au titre du programme Agri-stabilité ont affirmé que le montant du paiement était le montant auquel ils s'attendaient, alors que 56 p. 100 ont déclaré qu'il était inférieur et 10 p. 100, qu'il était supérieur à ce qu'ils pensaient. Même les comptables qui se spécialisent dans la gestion agricole ont déclaré être parfois surpris par les résultats des calculs du gouvernement.

L'aviculteur de l'étude de cas de Colombie-Britannique a affirmé que le programme Agri-stabilité avait été pour lui imprévisible étant donné qu'il utilise les moyennes provinciales pour évaluer ses stocks. Cela ne reflète pas la propre valeur des stocks du producteur, dont il se sert à des fins comptables. Par exemple, les administrateurs du programme Agri-stabilité utilisent la même valeur pour les poulets, quel qu'en soit l'âge, même si les volatiles plus jeunes valent plus cher en tant que pondeuses que les volatiles plus âgés.

La complexité de la formule de calcul est parfois assimilée à un manque de transparence. Les producteurs des groupes de discussion ont affirmé qu'ils aimeraient plus de précisions sur la manière de calculer les paiements, dans certains cas pour leur permettre de vérifier les calculs du gouvernement. Certains comptables et producteurs sont d'avis que la complexité a abouti à des erreurs de calcul de la part des administrations. Il s'agit là seulement d'une impression; l'évaluation n'a pas analysé les éléments de preuve sur cette question.

Le manque de prévisibilité du montant des paiements au titre du programme Agri-stabilité mine la « faisabilité bancaire ». Les producteurs affirment que les banques n'envisagent pas de paiements anticipés au titre du programme Agri-stabilité lorsqu'elles décident de leur prêter de l'argent.

Caractère opportun du programme Agri-stabilité

Alors que l'absence de prévisibilité du montant des paiements est le principal souci exprimé par les producteurs consultés dans le cadre de cette évaluation, bon nombre d'entre eux se sont également dits mécontents du choix du moment des paiements. De plus, dans l'enquête GRE, moins de la moitié (45 p. 100) des producteurs qui ont touché un paiement au titre du programme Agri-stabilité ont affirmé que le paiement était arrivé en temps opportun pour les aider à recouvrer leurs pertes de revenus. Dans son rapport de l'automne 2011 à la Chambre des communes (chapitre 3, Paiements aux producteurs), le Bureau du vérificateur général s'est demandé si les producteurs comprenaient le compromis entre la capacité d'un programme à cibler une situation particulière et le choix du moment du paiement.

Le délai souvent considérable qui s'écoule entre les baisses de revenus des producteurs et le moment où ils reçoivent des paiements au titre du programme signifie que les producteurs doivent souvent trouver d'autres moyens de couvrir les pertes de revenus à court terme. Les entrevues et les groupes de discussion au cours de l'évaluation ont révélé que certains producteurs ont recours à diverses méthodes, notamment des prêts ou des marges de crédit.

Différentes structures du programme sont susceptibles d'améliorer le caractère opportun des paiements. Par exemple, un paiement fondé sur les moyennes de l'industrie pourrait aboutir au versement de paiements immédiatement après la fin de l'exercice sans exiger autant de renseignements de la part des producteurs (p. ex. stocks, comptes débiteurs et comptes créditeurs). Toutefois, les moyennes de l'industrie ne permettent pas aux responsables du programme de tenir compte des situations propres à une exploitation en particulier et ne se reflètent pas dans la moyenne. Par l'entremise des groupes de discussion, les producteurs continuent de manifester une nette préférence pour la personnalisation des paiements au titre du programme, car ceux-ci tiennent compte de la situation propre à chaque exploitation.

En conclusion, pour que le programme Agri-stabilité soit plus prévisible, plus opportun et plus bancable, il faut apporter des changements à la façon de calculer les paiements au titre du programme.

3.2.4 Les paiements d'Agri-stabilité assurent la stabilisation efficace des marges à moyen terme, et les producteurs perçoivent le programme Agri-stabilité comme un important outil de gestion des risques de l'entreprise.

Stabilisation des marges

Les paiements au titre du programme devraient atténuer les conséquences à court terme de fortes baisses de revenus. La mesure utilisée pour ce résultat est l'écart entre les marges de programme des producteurs accompagnées de paiements au titre du programme et leurs marges de référence. Le programme calcule dans quelle mesure, en moyenne, le montant des paiements au titre du programme ramènera les revenus des producteurs l'année de la baisse à leur niveau de revenu moyen (c. à d. leur marge de référence).

L'évaluation a révélé que les montants au titre du programme suffisent à stabiliser la marge des producteurs admissibles qui ont subi une baisse de leur marge. En 2008, les marges de programme pour les producteurs qui ont obtenu un paiement ont augmenté en moyenne de 24 à 63 p. 100 par rapport aux marges de référence en raison des paiements au titre du programme Agri-stabilité, ce qui représente une hausse de 39 p. 100.

Comme l'illustre le tableau 8, la différence des paiements au titre du programme Agri-stabilité sur les marges des producteurs, par rapport à leurs marges de référence, a varié selon le type d'exploitation. Pour tous les types d'exploitation, à l'exception des porcheries, les marges ont été relevées à plus de 60 p. 100 des marges de référence. Les marges des éleveurs de porcs ont été relevées à 41 p. 100 des marges de référence, soit le plus bas niveau de tous les types d'exploitations. Cela a néanmoins été affecté par les facteurs économiques anormalement difficiles qui ont affecté le secteur des porcs à l'époque, ce qui a abouti à une marge moyenne des producteurs de -13 p. 100 par rapport aux marges de référence, avant le versement des paiements. La différence relativement minime résultant des paiements au titre du programme (6 p. 100) telle qu'elle est illustrée chez les bénéficiaires assujettis à la gestion de l'offre reflète la moindre variabilité des revenus dans ce secteur.

Tableau 8 :Marges des participants au programme Agri-stabilité avec et sans paiements, par rapport à la valeur des marges de référence, selon le type d'exploitation, 2008
Type d'exploitation % avec/sans paiements Écart
(points de pourcentage)
Source : AAC, 2011, Programmes de gestion des risques de l'entreprise – Janvier 2011 – Rapport détaillé préliminaire sur les indicateurs de rendement, p.20.
Porcs -13 % / 41 % + 54
Bovins de boucherie 20 % / 66 % + 46
Fruits, légumes et pommes de terre 48 % / 76 % + 28
Céréales et oléagineux 49 % / 74 % + 25
Autres 44 % / 75 % + 31
Produits assujettis à la gestion de l'offre 74 % / 80 % + 6
Total 24 % / 63 % + 39

L'annexe D illustre les marges moyennes du programme et les marges de référence du secteur agricole, avec et sans paiements au titre du PCSRA/programme Agri-stabilité pour les années 2003 à 2012 (prévu).

Une autre modélisation de microsimulation réalisée par la DRA d'AAC a démontré que les paiements des programmes de GRE ont réduit la variabilité des marges sur 12 mois de 26 p. 100, par rapport à l'absence de paiements, pour la période 2003 à 2009 Note de bas de page 22. Cette analyse reposait sur les calculs qui présumaient que des paiements avaient été reçus par les producteurs durant l'année où ils ont subi une baisse de revenu.

Environ un producteur participant sur cinq a obtenu un paiement au titre du programme Agri-stabilité chaque année du programme. Pour l'année de programme 2008, 18 495 exploitations, ou 19 p. 100 de tous les participants au programme Agri-stabilité, ont reçu un paiement au titre du programme. En 2007, le pourcentage de participants était de 22 p. 100, ou 24 613 exploitations Note de bas de page 23.

Autres avantages du programme Agri-stabilité

Dans l'étude de cas d'un éleveur de porcs du Manitoba, on a estimé que le programme Agri-stabilité avait revêtu une importance cruciale pour maintenir l'élevage en exploitation au cours des années de vaches maigres. L'éleveur a décrit l'importance du programme dans les décisions qu'il a prises :

« En 2008 et 2009, lorsque j'ai dû décider de continuer ou non, j'ai tenu compte de ce que je pouvais espérer du programme Agri-stabilité et c'est ce qui m'a incité à ne pas l'abandonner. Sans Agri-stabilité, j'aurais dû fermer mon élevage. »

Les producteurs et les intervenants estiment que le programme Agri-stabilité est un important outil de gestion des risques. Les producteurs dans les groupes de discussion et les études de cas ont affirmé que le programme Agri-stabilité les avait aidés de diverses façons :

En conclusion, Agri-stabilité assure la stabilisation efficace des marges à moyen terme. Les producteurs ont fait état d'une diversité de façons dont le programme a été bénéfique à leurs entreprises agricoles.

Activités du compte des producteurs d'Agri-investissement

3.2.5 Les producteurs utilisent activement leurs comptes d'Agri-investissement et sont satisfaits du programme.

Un examen des données administratives sur les programmes révèle que les producteurs font activement des dépôts et des retraits dans leurs comptes d'Agri investissement, comme prévu :

Les producteurs qui ont participé aux groupes de discussion se sont dits généralement satisfaits du programme Agri-investissement. Ils ont affirmé que la conception du programme était simple et qu'ils appréciaient le financement de contrepartie du gouvernement.

Quelques critiques ont été formulées par certains producteurs et intervenants au sujet des limites des contributions; certains ont jugé que les limites étaient trop basses pour que le programme puisse avoir une incidence significative et permettre de gérer les risques de l'entreprise ou de faire face aux baisses de revenus. D'aucuns ont également affirmé que le programme était mal conçu pour venir en aide aux producteurs qui éprouvent de graves problèmes financiers à plus long terme, car ce sont ces producteurs qui sont le moins en mesure d'effectuer des dépôts dans Agri-investissement.

En conclusion, les participants au programme Agri-investissement font activement usage de leurs comptes si l'on en croit les dépôts et les retraits et ils sont satisfaits du programme dans son ensemble.

Recommandation 3

AAC doit collaborer avec les provinces et les territoires :

Réponse et plan d'action de la direction

Approuvé. À court terme, et en concertation avec les provinces et les territoires, AAC continuera de se prévaloir de chaque occasion pour sensibiliser les gens aux objectifs du programme Agri-stabilité, à son opportunité/prévisibilité et aux compromis des paiements ciblés du programme par le biais de séances d'information et de consultations avec les groupes de producteurs et le CCNP. En février et mars 2012, des exposés portant notamment sur ce sujet ont été donnés devant un certain nombre de groupes de producteurs.

Lors de l'approbation d'un ACM par les gouvernements FPT, le moindre changement apporté aux programmes actuels de GRE sera expliqué aux producteurs par le biais d'un plan de communication détaillé, qui comportera de nouveaux messages dans les documents sur le programme et les documents promotionnels, à la fois sur papier et en ligne, et dans les documents de sensibilisation, les avis publics et les publicités gratuites. Parallèlement à ces explications, les gouvernements FPT expliqueront aux producteurs et aux Canadiens les objectifs, les méthodes et les modalités de chaque programme. La publication et la diffusion de documents sur les programmes, les séances de mobilisation avec l'industrie et toutes les questions ultérieures des intervenants révéleront dans quelle mesure cette recommandation a été suivie d'effets. Le plan de communication sera conçu en concertation avec les gouvernements provinciaux et territoriaux et il fera partie intégrante du déploiement du nouvel ACM. Des éléments du plan relatifs aux programmes à frais partagés, comme Agri-stabilité et Agri-investissement, seront approuvés par le comité de gestion FPT. La mesure dans laquelle cette recommandation est suivie d'effets sera évaluée en fonction de la rétroaction des producteurs et de l'industrie obtenue au cours des séances de mobilisation et des questions adressées par les producteurs aux organismes d'administration fédéraux/provinciaux.

(Cible : 1er avril 2013; responsables : SMA DGPFA et SMA DGCC)

3.2.6 L'utilisation des paiements provisoires et des avances ciblées est à la baisse, ce qui s'explique sans doute par la question des trop-payés.

L'argent des paiements au titre du programme Agri-stabilité peut être demandé à l'avance sous forme de paiements provisoires et d'avances ciblées afin d'accorder un soutien du revenu en temps opportun après une baisse de revenu. L'évaluation a porté sur l'adhésion des producteurs à ces options et sur leur efficacité perçue. On a également examiné la question des trop-payés.

Paiements provisoires et avances ciblées

Lorsque le programme Agri-stabilité est administré par le fédéral, les paiements provisoires sont rarement utilisés, et l'usage a même diminué. (Aucune donnée n'était disponible pour les régions où le programme Agri-stabilité est administré par les provinces.) Comme en témoigne le tableau 9, le nombre de demandes de paiements provisoires a très nettement baissé depuis 2004, pour passer de 3 992 à 176 demandes.

Des avances ciblées ont été offertes en 2007, 2008 et 2009. Les avances ciblées étaient accessibles aux éleveurs de porcs en 2007 et en 2009 et aux éleveurs de porcs et aux éleveurs de bovins en 2008. Aucune avance ciblée n'a été offerte en 2010. Comme l'illustre le tableau 9, dans les années 2007 à 2009, au total 1 611 avances ciblées ont été consenties aux producteurs.

Tableau 9 : Utilisation des paiements provisoires et des avances ciblées, là où le Canada administre le programme Agri-stabilité, 2003-2010
Année Nbre de paiements provisoires Nbre d'AC
Source : Données administratives d'AAC
* Signalons que les chiffres relatifs à 2010 ne comprennent pas la Colombie-Britannique et la Saskatchewan, qui ont toutes les deux amorcé l'administration du programme cette année-là.
2003 1 824  
2004 3 992  
2005 3 404  
2006 1 164  
2007 420 455
2008 223 770
2009 264 386
2010* 176 -

Les avis des intervenants sur les AC sont mitigés. Certaines personnes interrogées ont fait observer que les avances ciblées ont permis d'accorder le soutien nécessaire aux secteurs/régions géographiques aux périodes où ils étaient dans le besoin, comme les éleveurs de porcs en 2007. Certains intervenants sont d'avis qu'il doit y avoir des critères uniformes pour le déclenchement des AC, car le fait de laisser la question à la discrétion des gouvernements milite contre les producteurs des provinces qui décident de ne pas se prévaloir des avances ciblées.

Une AC ou un paiement provisoire consent à un producteur une avance respectivement jusqu'à concurrence d'un certain montant établi en fonction de la moyenne régionale des baisses de revenus prévues, ou jusqu'à concurrence de 50 p. 100 de leur paiement final estimatif. Les calculs des paiements provisoires ou des avances ciblées sont effectués au moment où la demande est présentée en fonction des prix actuels des produits et des niveaux des stocks. Ces facteurs peuvent changer au cours d'une année, ce qui affecte le paiement final. Au cas où la valeur des prix des produits et les stocks augmenteraient avant la fin de l'année, le producteur peut alors recevoir un trop-payé. L'éventualité des trop-payés accentue la complexité de la conception du programme Agri-stabilité.

Trop-payés

Les trop-payés sont souvent perçus comme facteur limitant l'utilisation des paiements provisoires et des avances ciblées. Les producteurs et d'autres intervenants ont fait observer que les trop-payés sont si courants que certains producteurs refusent même d'envisager des paiements provisoires et que certains comptables les déconseillent pour la même raison. (Par ailleurs, un comptable a déclaré qu'il demandait aux producteurs de considérer les paiements provisoires comme des « prêts sans intérêt ».) Le remboursement des trop-payés (c.-à-d. leur « récupération ») est un irritant pour les producteurs.

Tableau 10 : Trop-payés du programme Agri-stabilité, 2007 à 2009
Année 2007 2008 2009
(en date de septembre 2011)
Trop-payés de... En millions $ Nbre de participants En millions $ Nbre de participants En millions $ Nbre de participants
Source : Mises à jour hebdomadaires de la DPRA. Les chiffres ayant été arrondis, leur somme peut ne pas correspondre aux totaux indiqués.
Paiements provisoires 4,6 259 2,1 86 4,3 81
AC 25,4 269 12,5 484 26,9 168
Paiements finals 13,5 937 6,6 493 1,0 94
Total 43,6 1 465 21,1 1 063 32,2 343

En fait, au cours des années 2007 à 2009 (en date de septembre 2011), il y a eu 483 trop-payés sur les paiements provisoires et 864 trop-payés sur les avances ciblées. Cela représente 53 p. 100 du nombre de paiements provisoires et 54 p. 100 du nombre d'avances ciblées ces années là.

L'étude de cas sur l'aviculteur de C.-B. prétend qu'il n'a pas recours aux paiements provisoires, car il ne veut pas se retrouver en situation de trop-payé. Il affirme qu'en cas de perte de revenu, il dispose d'un crédit et d'un revenu suffisants grâce à ses autres activités agricoles pour pouvoir compter dessus à court terme. Pour l'une de ses exploitations, le producteur a dû rembourser 100 000 $ à cause d'un trop-payé d'un paiement final au titre du programme Agri-stabilité.

Le grand nombre de trop-payés sur les paiements provisoires et les AC est attribuable à la nature de ces paiements. Pour que les paiements soient reçus en temps opportun, ils sont fondés sur des estimations des paiements finals au titre du programme Agri-stabilité en utilisant des données précoces ou incomplètes. Les fluctuations durant l'année des prix des denrées de base ou des entreprises agricoles peuvent modifier l'admissibilité d'un producteur à un paiement final au titre du programme Agri-stabilité ou le montant qu'il touchera.

Certains intervenants et producteurs se sont dits préoccupés par la durée durant laquelle AAC ou une province peut réévaluer une demande finale présentée au programme Agri-stabilité et procéder à des ajustements qui peuvent aboutir à la récupération d'une partie ou de la totalité du paiement. Sauf dans les cas de fraude, les comptables ont fait observer qu'il devrait y avoir prescription sur les recouvrements du programme Agri-stabilité, à l'instar de ce qui est énoncé dans la Loi de l'impôt sur le revenu : à savoir trois ans.

En conclusion, les paiements provisoires et les avances ciblées existent pour permettre aux producteurs admissibles d'avoir accès en temps opportun à une partie de leurs paiements au titre du programme Agri-stabilité. Toutefois, à cause de la nature des paiements provisoires et des avances ciblées, les calculs sont plus complexes. Les trop-payés sont très courants et ont un effet dissuasif sur l'utilisation de ces options. En outre, d'aucuns déplorent la durée pendant laquelle les paiements peuvent être réévalués.

Recommandation 4

AAC doit collaborer avec les provinces et les territoires :

Réponse et plan d'action de la direction

Approuvé. Cette proposition figure dans les discussions suivies du Groupe de travail FPT sur les politiques de GRE, parallèlement à d'autres propositions visant à réformer les programmes. Toutefois, le caractère pluriannuel des marges de référence et d'autres exigences des programmes, comme les lois, les règles et les règlements de l'ARC et des provinces, influera sur l'adoption de cette recommandation. Le Groupe de travail FPT des agents d'exécution examine les comptes débiteurs et d'autres facteurs qui peuvent influer sur les évaluations historiques et il soumettra une recommandation sur la question à l'approbation des SMA FPT.

(Cible : 1er avril 2013; responsables : DG, DEPGRE)

Interaction des programmes de GRE et incidence sur le comportement des producteurs

3.2.7 Il y a pénurie de microdonnées intégrées (au niveau des participants) pour évaluer l'interaction des programmes de GRE au niveau des producteurs.

Agri-stabilité a été conçu pour éviter d'occulter les signaux du marché et de modifier la façon dont les producteurs réagissent au besoin d'ajustement de l'industrie en fonction de l'évolution des conditions du marché. Il n'existe pas actuellement de microdonnées longitudinales intégrées (notamment sur les revenus, les dépenses, les stocks, l'actif et le passif) autorisant un examen empirique permettant de savoir si le programme Agri-stabilité modifie le comportement des producteurs de façon imprévisible, notamment en encourageant la prise de risques ou en occultant les signaux du marché. En outre, les données ne permettent pas de parfaitement comprendre la façon dont les différents programmes de GRE interagissent au niveau de chaque producteur. C'est pourquoi les conclusions relatives à l'incidence du programme sur les décisions prises par les producteurs dépendent de l'avis des producteurs et des intervenants et des modélisations de microsimulation.

Les producteurs ou les intervenants ne s'entendent pas sur la question de savoir si le programme Agri-stabilité incite les producteurs à prendre des risques. Certains sont d'avis que le programme permet aux producteurs de prendre plus de risques ou atténue le besoin pour les producteurs de concevoir d'autres méthodes de gestion des risques de l'entreprise, comme la diversification. D'autres estiment que le programme n'exerce aucune influence sur la façon dont les producteurs pratiquent l'agriculture, en faisant observer que le programme devrait être plus prévisible pour avoir un profond effet sur les décisions que prennent les producteurs.

Selon certains représentants financiers, les renseignements nécessaires pour participer au programme Agri-stabilité ont incité certains producteurs à améliorer la gestion de leur entreprise, notamment en stimulant le recours à la comptabilité d'exercice. Par rapport à la comptabilité de caisse, la comptabilité d'exercice procure des avantages à l'entreprise sur le plan de la planification et de la gestion des ressources et des besoins.

Une modélisation de microsimulation a été réalisée par la DRA pour examiner la question de la capitalisation des paiements du gouvernement au titre du programme. L'analyse (qui portait sur tous les paiements du gouvernement, pas seulement ceux des programmes Agri-stabilité et Agri-investissement) a révélé que les paiements ont une incidence favorable sur la probabilité d'immobilisations. Toutefois, il y a peu de chances pour que les producteurs investissent durant les périodes de perte de revenu, comme lorsqu'ils reçoivent des paiements au titre du programme Agri-stabilité.

En conclusion, une base de microdonnées longitudinales intégrées de tous les participants aux programmes de GRE permettrait de mieux savoir si le programme a eu des incidences imprévues et la façon dont les programmes de GRE interagissent au niveau des producteurs.

Recommandation 5

AAC doit collaborer avec les provinces et les territoires :

Réponse et plan d'action de la direction

Approuvé. Le Ministère collaborera avec les provinces pour multiplier les données permettant d'analyser les politiques sur l'incidence des programmes de GRE, notamment pour étudier la possibilité de constituer une base de microdonnées permettant de mieux comprendre les interactions des programmes. Des discussions avec les administrations auront lieu au cours de l'été 2012 sur les données nécessaires et sur les paramètres techniques et juridiques de leur transmission. L'objectif de ces discussions est de conforter l'engagement d'améliorer la capacité analytique de l'ACM et de formuler une recommandation sur la constitution d'une base de données intégrées d'ici à avril 2013.

(Cible : Avril 2013; responsables : DG, DEPGRE)

3.3 Rendement – efficacité et rentabilité

3.3.1 La cession du programme Agri-stabilité s'est traduite par une perte d'économies d'échelle sur le plan de l'administration des programmes d'AAC.

L'administration des programmes Agri-stabilité et Agri-investissement était en phase de transition durant la période étudiée pour cette évaluation en raison de la cession du programme Agri-stabilité. La cession du programme a débuté à la demande des provinces qui souhaitaient administrer le programme conjointement avec le programme Agri-protection pour réaliser des économies opérationnelles. L'Île-du-Prince-Édouard, le Québec, l'Ontario et l'Alberta ont été les premières provinces à se lancer dans l'administration du programme dès 2007. En janvier 2010, l'administration du programme Agri-stabilité a été cédée à la Colombie-Britannique et à la Saskatchewan. Cette même année civile, la responsabilité de la détention des comptes des producteurs dans Agri-investissement a été cédée par AAC aux institutions financières participantes à compter de l'année de programme 2009 afin de permettre aux producteurs d'avoir accès plus facilement et en temps plus opportun à leurs comptes d'Agri-investissement Note de bas de page 26.

Les changements survenus dans l'administration des deux programmes ont exigé l'adoption de nouveaux systèmes de données, et d'importants changements dans la dotation. Les frais administratifs des programmes illustrés dans les données d'évaluation reflètent cette période exceptionnelle de transition des programmes.

Frais administratifs d'Agri-stabilité

Le tableau 11 illustre le coût calculé par demande présentée au programme Agri-stabilité, et les frais administratifs en pourcentage des coûts totaux du programme, lorsque le programme Agri-stabilité est administré par AAC. La hausse des coûts traduit la perte des économies d'échelle dans le traitement des demandes depuis la cession du programme.

Tableau 11 : Frais administratifs d'Agri-stabilité, là où le Canada administre le programme, 2007-2008 à 2010-2011
Exercice Coût par demande
($)
Frais administratifs en % des coûts totaux
Source : Données administratives d'AAC
2007-2008 1 012(PCSRA) 8 %
2008-2009 1 140 17 %
2009-2010 1 090 16 %
2010-2011 1 976 12 %

Les différences entre les années sont au moins partiellement attribuables au fait que le programme Agri-stabilité est un programme axé sur la demande et que les frais administratifs fluctuent selon l'année en raison de l'évolution des conditions du marché et du nombre de demandes. Selon le programme, le coût par fichier dans le cadre d'une administration par AAC devrait se stabiliser à environ 1 750 $ le fichier, soit une hausse de 660 $ ou de 61 p. 100 par fichier par rapport à 2009-2010.

Selon une récente étude des frais administratifs du programme Agri-stabilité réalisée par Meyers Norris Penny, la cession de l'administration du programme aux provinces de Colombie-Britannique et de Saskatchewan a entraîné une perte d'économies d'échelle pour AAC et les provinces. Les producteurs de Colombie-Britannique et de Saskatchewan représentaient environ 70 p. 100 des demandes adressées au programme et traitées par AAC avant 2010 Note de bas de page 27.

Le rapport de Meyers Norris Penny fait état de trois options accessibles aux quatre provinces restantes et au territoire où AAC est chargé de l'administration du programme Agri-stabilité (c.-à-d. le Manitoba, le Nouveau-Brunswick, la Nouvelle-Écosse et Terre-Neuve-et-Labrador, ainsi que le Yukon). Selon ce rapport, les options sont :

En conclusion, la cession du programme Agri-stabilité à la Colombie-Britannique et à la Saskatchewan a entraîné une perte d'économies d'échelle par rapport à l'administration du programme par AAC. Les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux doivent s'interroger pour savoir s'il existe des options d'administration du programme Agri-stabilité plus rentables là où le Canada en assure actuellement l'administration.

Recommandation 6:

AAC doit collaborer avec les provinces et les territoires :

Réponse et plan d'action de la direction :

Approuvé. Avec le concours des provinces et du territoire où le Canada administre le programme Agri-stabilité, AAC procédera à une évaluation des options d'un modèle d'administration rentable et rendra compte de son évaluation au SMA DGPFA et à ses homologues provinciaux/territoriaux.

(Cible : 31 mars 2013; responsables : DG, DPRA)

Frais administratifs d'Agri-investissement

Le tableau 12 illustre le coût calculé par demande adressée au programme Agri-investissement, de même que les frais administratifs en pourcentage des coûts totaux du programme. Les frais administratifs encourus en 2007-2008 avaient trait avant tout à la planification et à la mise en place du programme. La hausse appréciable des frais administratifs en 2009-2010 est le fait des changements survenus dans l'administration du programme, notamment de la cession de la responsabilité de la détention des comptes des producteurs par AAC aux institutions financières pour l'année de programme 2009.

Tableau 12 : Frais administratifs d'Agri-investissement, là où le Canada administre le programme, 2007-2008 à 2009-2010
Exercice Coût par demande
$
Frais administratifs
en % des coûts totaux
Source pour ce qui est du coût par demande : Données administratives d'AAC et AAC, 2011, Programmes de gestion des risques de l'entreprise – Janvier 2011 – Rapport détaillé préliminaire sur les indicateurs de rendement, p. 64.
Source des frais administratifs en % des coûts totaux : données administratives d'AAC.
2007-2008 - 1 %
2008-2009 32 3 %
2009-2010 110 6 %
2010-2011 117 5 %

Les frais administratifs du programme Agri-investissement semblent se stabiliser. Toutefois, AAC doit continuer de surveiller ces coûts.

3.3.2 Les programmes Agri-stabilité et Agri-investissement ne respectent pas les normes de service en matière de traitement.

Les délais de traitement des demandes ont systématiquement été inférieurs aux cibles de la norme de service à la fois pour Agri-stabilité et pour Agri-investissement. Le tableau 13 indique que le pourcentage de demandes dûment remplies traitées dans les 75 jours a varié de 10 p. 100 en 2009 à respectivement 65 et 67 p. 100 en 2008 et 2010. La cible de 75 p. 100 des demandes traitées dans les 75 jours n'a été respectée aucune de ces trois années.

Tableau 13 : Délais de traitement des demandes présentées au programme Agri-stabilité par rapport à la norme de service, là où le Canada administre le programme, 2008-2010
Année % de demandes dûment remplies dans les 75 jours
Cible = 75 %
Source : Données administratives d'AAC
2008 65 %
2009 10 %
2010 67 % (prévision)

Le délai de traitement des demandes présentées à Agri-stabilité a été affecté par l'adoption de nouveaux systèmes informatiques et par le passage des données de l'ancien au nouveau système, en particulier en 2009. Les responsables des programmes ont constaté que le rendement s'était amélioré en 2010, tout en rattrapant le retard accusé en 2009. Ils pensent donc que les perspectives sont favorables pour 2011.

Les délais de traitement des demandes présentées au programme Agri-investissement ont également été systématiquement inférieurs aux normes de service. Comme l'indique le tableau 14, le pourcentage de demandes remplies traitées dans les 45 jours a varié entre 37 et 44 p. 100 au cours des années 2008 à 2010, ce qui est nettement inférieur à la cible de 80 p. 100.

Tableau 14 : Délais de traitement des demandes présentées à Agri-investissement par rapport aux normes de service, là où le Canada administre le programme, 2008-2010
Année % de demandes dûment remplies dans les 45 jours
Cible = 80 %
Source : Données administratives d'AAC
2008 37 %
2009 44 %
2010 37 %

Les responsables du programme Agri-investissement ont dénoncé la grève des postes en 2011 comme facteur qui a influé sur le respect de la norme de service en ce qui concerne les délais de traitement en 2010. Selon les responsables du programme, alors que les délais de traitement ont été inférieurs à 45 jours pour plus de 70 p. 100 des demandes présentées à Agri-investissement, les retards mis par la Société canadienne des postes à émettre des avis de dépôt ont empêché de nombreux fichiers d'effectivement respecter la norme de service. La grève des postes et l'état de préparation du système interne ont tous les deux contribué à cette situation.

Les responsables des programmes d'AAC soutiennent que les normes de service des programmes Agri-stabilité et Agri-investissement pourront être respectées en 2011, étant donné que le nouveau système informatique est entré en service, que les effectifs sont en place et qu'un processus d'état de préparation a été conçu pour les demandes de 2011.

En conclusion, les délais de traitement des demandes adressées aux deux programmes ont systématiquement été inférieurs aux cibles de la norme de service des programmes, même si les responsables des programmes d'AAC affirment que les normes de service pourront être respectées en 2011 .

Recommandation 7:

La Direction générale des programmes financiers pour l'agriculture :

Réponse et plan d'action de la direction :

(Cible : 31 mars 2013; responsables : DG, DPRA)

4.0 Conclusions et recommandations

4.1 Conclusions

Les aides publiques au secteur agricole ont grandement contribué à aider les producteurs à gérer les risques de l'entreprise et la variabilité des revenus. Le secteur agricole se heurte à tout un éventail de risques qui aboutissent à une grande variabilité des revenus. La variabilité des revenus et les risques compromettent le bien−être des producteurs et les décisions de production et d'investissement. Les outils de GRE du gouvernement ont complété d'autres options des producteurs et du secteur privé pour assurer la stabilité du secteur afin de maintenir les niveaux de production.

Les programmes Agri-stabilité et Agri-investissement concordent avec le rôle historique du gouvernement fédéral, qui consiste à appuyer le secteur agricole, et avec le cadre stratégique Cultivons l'avenir et les résultats stratégiques d'AAC. Les politiques fédérales visant la stabilisation des revenus agricoles au Canada remontent à la Loi sur la stabilisation des prix agricoles de 1958. Les intervenants sont généralement convaincus que, même si les producteurs sont en définitive chargés de gérer les risques de leur entreprise, les pouvoirs publics ont également des rôles importants à jouer, notamment en aidant les producteurs qui essuient d'importantes pertes imprévisibles et en uniformisant les règles du jeu pour les producteurs.

Les programmes de GRE sont conçus de manière à être complémentaires. Ils sont conçus pour éliminer le « cumul » entre les programmes et pour être complémentaires les uns des autres, ce qui reflète les différents seuls d'intervention et la synchronisation du financement des programmes.

Agri-stabilité et Agri-investissement couvrent tous les niveaux de risque et il y a un recoupement dans la série de programmes de GRE. Les programmes canadiens de GRE couvrent tous les niveaux de risque, y compris les niveaux de risque que l'on juge inférieurs (c.-à-d. les risques qui surviennent relativement souvent, mais qui doivent se situer dans les limites qu'une entreprise est en mesure de gérer). Ensemble, Agri-stabilité et Agri-investissement couvrent 100 p. 100 de la marge de référence d'un producteur. Agri-stabilité recoupe la couverture des programmes Agri-protection et Agri-relance. Le niveau actuel de couverture risque de saturer la prise d'initiatives par les producteurs ou le secteur privé susceptibles de compléter les outils actuels de GRE du gouvernement.

Il n'y a pas de rapport direct dans la conception du programme Agri-investissement entre l'argent retiré et la baisse des revenus (niveau 1). Agri-investissement a été conçu de manière à ce que les producteurs bénéficient de la souplesse qui leur permet d'utiliser des fonds pour protéger leurs marges contre les baisses minimes ou de leur procurer des fonds à investir pour réduire les risques ou améliorer la rentabilité. Toutefois, il n'existe pas de données détaillées sur l'usage qui est fait des fonds d'Agri-investissement, et les producteurs peuvent retirer des fonds à tout moment.

Les programmes Agri-stabilité et Agri-investissement donnent des résultats généralement concluants sur le plan de la couverture et de la participation. Même s'il ne s'agit pas d'un fort pourcentage de producteurs (51 p. 100 de tous les producteurs admissibles), le taux de participation à Agri-stabilité a représenté 68 p. 100 du total des revenus agricoles canadiens (d'après l'année de programme 2008). Le taux de participation à Agri-investissement représente 71 p. 100 du total des ventes nettes admissibles au Canada.

La valeur totale des paiements annuels au titre du programme Agri-stabilité a augmenté ces dernières années et pourrait continuer de le faire à l'avenir, compte tenu des hausses récentes des revenus agricoles. Le Ministère doit collaborer avec les provinces et les territoires et prendre des mesures pour s'assurer que le programme reste financièrement rentable dans le temps.

Il y a un compromis inhérent dans la conception du programme Agri-stabilité entre les paiements individualisés destinés aux producteurs et la prévisibilité, l'opportunité et la compatibilité avec un concours bancaire des paiements. Pour que le programme Agri-stabilité soit plus prévisible, opportun et bancable, il faudra modifier la façon de calculer les paiements versés au titre du programme.

Les paiements d'Agri-stabilité assurent la stabilisation efficace des marges à moyen terme, et les producteurs perçoivent le programme Agri-stabilité comme un important outil de gestion des risques de l'entreprise. Les preuves démontrent que le programme Agri-stabilité a un effet stabilisant sur les marges de référence des producteurs à moyen terme. Les producteurs ont également mentionné le fait que le programme Agri-stabilité les a aidés de différentes façons, par exemple en versant des paiements sur les intrants et en accordant des prêts d'exploitation, ce qui réduit le montant d'endettement qu'ils peuvent contracter.

Les producteurs utilisent activement leurs comptes d'Agri-investissement et sont satisfaits du programme. Les producteurs ont effectué des dépôts de près de 304 millions de dollars en 2009, ce qui représente 87 p. 100 des cotisations maximales qui auraient pu être faites par les producteurs participants cette année-là. Vingt-trois pour cent (23 p. 100) des participants ont retiré une partie ou la totalité des fonds de leurs comptes Agri-investissement en 2008. Les producteurs sont satisfaits du programme dans son ensemble.

L'utilisation des paiements provisoires et des avances ciblées est à la baisse, ce qui s'explique sans doute par la question des trop-payés. Les trop-payés sont tellement courants que certains producteurs refusent même d'envisager les paiements provisoires et les avances ciblées comme options pour gérer les fluctuations de revenu à court terme. Des craintes ont également été mentionnées quant à la durée qu'il faut à AAC ou à une province pour réévaluer une demande finale et apporter des ajustements qui peuvent aboutir à un trop-payé.

Il y a pénurie de microdonnées intégrées (au niveau des participants) pour évaluer l'interaction des programmes de GRE au niveau des producteurs. Une base de microdonnées longitudinales intégrées de tous les participants aux programmes de GRE (faisant état des revenus, des dépenses, des stocks, de l'actif et du passif) permettrait de procéder à un examen empirique de la façon dont les programmes de GRE interagissent au niveau des producteurs et de l'incidence des programmes sur le comportement des producteurs.

La cession du programme Agri-stabilité à la Colombie-Britannique et à la Saskatchewan a entraîné une perte d'économies d'échelle par rapport à l'exécution du programme par AAC. Les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux doivent s'interroger pour savoir s'il n'existe pas de moyens plus rentables d'administrer le programme Agri-stabilité dans les autres administrations où c'est le Canada qui en assure effectivement l'exécution.

Les programmes Agri-stabilité et Agri-investissement ne respectent pas les normes de service en matière de traitement. Les responsables des programmes ont mentionné un certain nombre de facteurs internes et extérieurs qui ont eu des répercussions négatives sur les délais de traitement des demandes, notamment l'adoption de nouveaux systèmes informatiques, mais ils pensent que les normes de service sur le traitement des demandes des deux programmes pourront être respectées en 2011.

4.2 Recommandations

Le rapport d'évaluation formule les sept recommandations suivantes :

Recommandation 1

AAC doit collaborer avec les provinces et les territoires :

Recommandation 2

La Direction générale des politiques stratégiques doit :

Recommandation 3

AAC doit collaborer avec les provinces et les territoires :

Recommandation 4

AAC doit collaborer avec les provinces et les territoires :

Recommandation 5

AAC doit collaborer avec les provinces et les territoires :

Recommandation 6

AAC doit collaborer avec les provinces et les territoires :

Recommandation 7

La Direction générale des programmes financiers pour l'agriculture :

Annexe A : Différences entre le programme Agri-stabilité et le Programme canadien de stabilisation du revenu agricole (PCSRA)


Changements apportés au programme PCSRA 2003 Agri-stabilité Avantages pour les producteurs
Source : Adaptation de la Fiche de renseignements d'AAC
Méthode d'évaluation des stocks Les prix de fin d'exercice étaient utilisés pour évaluer les stocks. Les prix de début et les prix de fin d'exercice sont utilisés pour évaluer les stocks. Évaluation plus exacte des pertes.
Élargissement de la couverture de la marge négative Les producteurs ayant des marges de référence négatives n'étaient pas admissibles. Le nombre de paiements au titre de la marge négative qu'un producteur pouvait recevoir était plafonné. Les producteurs ayant des marges de référence négatives sont admissibles. Il n'y a pas de limite quant au nombre de paiements au titre de la marge négative. Meilleure protection pour les victimes de catastrophes successives.
Assouplissement des conditions de participation Les producteurs devaient déposer un montant égal à 22 p. 100 de leur marge de référence. Les producteurs versent 4,50 $ par tranche de 1 000 $ de la marge de référence protégée. Les liquidités ne sont pas immobilisées dans un dépôt.
Accès à des avances de fonds ciblées Les producteurs n'avaient pas accès à des avances de fonds ciblées. Des avances de fonds ciblées sont offertes à titre d'aide en cas de baisses de revenus importantes. Versement plus rapide de paiements en cas de baisses de revenus importantes.
Inscription plus facile Les producteurs devaient sélectionner un niveau de protection annuellement et le confirmer par la poste. Inscription automatique pour les producteurs ayant participé précédemment. Processus d'inscription simplifié.
Souplesse des échéances Le non-respect d'une échéance signifiait qu'un producteur devenait inadmissible. Des dispositions pour production tardive assorties de pénalités sont désormais en place. Plus de souplesse pour répondre aux exigences du Programme.
Calculateurs en ligne Il n'existait pas de façon de calculer les paiements avec exactitude. Des calculateurs en ligne plus précis sont offerts dans la majorité des provinces. Outils pour mieux calculer les paiements.
Formulaire plus court La demande comportait six pages. Dans les provinces où le Programme est administré par le fédéral, un formulaire d'une page est inclus dans le formulaire harmonisé de l'Agence du revenu du Canada. Formulaires plus courts.
Transmission électronique Les renseignements ne pouvaient pas être transmis sous forme électronique. La transmission électronique protégée est maintenant possible dans la plupart des provinces. Transmission plus rapide et plus efficace.
Énoncés du programme plus clairs Les relevés des programmes arrivaient longtemps après les paiements et n'indiquaient pas tous les calculs. Les relevés des programmes donnent plus d'informations et arrivent plus rapidement. Les relevés des programmes donnent plus d'informations et arrivent plus rapidement.

Annexe B : Autres précisions sur la conception et l'exécution des programmes Agri-stabilité et Agri-investissement

Agri-stabilité

Le paiement maximum qu'un producteur peut toucher une année donnée au titre du programme Agri-stabilité est le moindre des deux montants suivants : 3 millions de dollars ou 66,5 p. 100 de la baisse de marge aux niveaux 2 et 3 de la marge de l'année du programme.

Chaque année du programme, les producteurs participants reçoivent des avis d'inscription contenant les renseignements nécessaires pour payer les droits du programme, notamment l'échéance de paiement. Les droits sont actuellement calculés au taux de 3,825 $ pour chaque tranche de 1 000 $ de la marge de référence protégée du producteur. Les producteurs sont également facturés un montant annuel de 55 $ au titre de leur part annuelle des frais administratifs.

Les producteurs de produits assujettis à la gestion de l'offre sont admissibles au programme Agri-stabilité, mais seulement lorsque la marge du producteur tombe dans le niveau 3. Cela tient compte du fait que la gestion de l'offre est en soi une forme de gestion des risques.

Agri-investissement

Les comptes d'Agri-investissement sont morcelés en deux composantes : dans le fonds 1, il y a les dépôts des producteurs et, dans le fonds 2, les contributions de contrepartie du gouvernement. Les retraits des producteurs se font pour commencer dans le fonds 2, sauf s'il est vide. Les intérêts payés sur le solde du compte d'un producteur sont portés au crédit du fonds 2. Le solde d'un compte est limité à 25 p. 100 des VNA d'un participant pour l'année en cours et les deux années précédentes. Les producteurs peuvent retirer des fonds de leur compte à tout moment, peu importe les conséquences que cela peut avoir sur l'impôt.

Pour recevoir un paiement au titre du programme, les participants présentent une demande l'année du programme et reçoivent un avis de dépôt qui fait état du dépôt maximum donnant droit à une contribution de contrepartie du gouvernement. Les producteurs ont 90 jours à partir de la date d'émission de l'avis de dépôt pour effectuer un dépôt dans leur compte.

Les denrées assujetties à la gestion de l'offre ne sont pas admissibles en vertu du programme Agri-investissement. Les producteurs de denrées assujetties à la gestion de l'offre qui produisent également des denrées admissibles peuvent être admissibles au programme Agri-investissement sur la portion de leur exploitation agricole qui n'est pas assujettie à la gestion de l'offre.

Veuillez consulter la figure suivante qui illustre la part prévue des baisses de la marge de l'exploitation assumées respectivement par les producteurs et les gouvernements, pour les programmes Agri-stabilité et Agri-investissement.

La description de cette image suit.
Description - Annexe B

Part du producteur / Part du gouvernement

Cette figure illustre la baisse de la part de marge agricole prévue pour les producteurs et les gouvernements, par l'intermédiaire d'Agri-stabilité et d'Agri-investissement.

Agri-stabilité est constitué de trois niveaux.

Le niveau 1 représente la baisse des marges des producteurs entre 100 et 85 %, lesquelles sont couvertes par Agri-investissement. Les producteurs et le gouvernement partagent les frais à parts égales (50/50).

Le niveau 2 correspond au premier niveau d'Agri-stabilité. Il représente une baisse de marge comprise entre 85 et 70 % de la marge des producteurs; les producteurs assument 30 % et le gouvernement 70 %.

Le niveau 3 représente une baisse de marge comprise entre 70 % et 0 %. Les producteurs assument 20 % et le gouvernement 80 %.

Le quatrième niveau, ou « niveau négatif », s'applique lorsque la marge des producteurs devient négative. Le producteur assume 40 % et le gouvernement 60 %.

Annexe C : Programmes de GRE du gouvernement au Canada


  C.-B. Alb. Sask. Man. Ont. QC N.-E. T.-N. N.-B. I.P.E. Yn T.N.-O. Nun.
P = Programme administré par une province
F = Programme administré par le fédéral
GRE Agri-stabilité P P P F P P F F F P F    
Agri-investissement F F F F F P F F F F F    
Agri-protection P P P P P P P P P P      
Agri-relance (initiatives de 2010) P P P P P P     P P      
Autres programmes FPT Indemnisation des dommages causés par la faune (programme CA) P P P       P   P   P    
PTVV         P   P   P        
Éradication de la vérole du prunier         P                
Programmes
provinciaux
Alberta Farm Loan Program (Alb.)   Oui                      
Cattle Price Insurance Program (Alb.)   Oui                      
Livestock Loan Guarantee (LLG) (Sask.)     Oui                    
SK Feed and Forage Program (Sask.)     Oui                    
MASC Insurance (Man.)       Oui                  
Programme de gestion des risques (PGR) (Ont.)         Oui                
Programme de protection financière des producteurs de céréales (Ont.)         Oui                
Programme de prêt sur récolte (CLP) (Ont.)         Oui                
Programme de prêt pour les éleveurs de bovins de l'Ontario (Ont.)         Oui                
Programme de garantie d'emprunt sur les bovins d'engraissement de l'Ontario (Ont.)         Oui                
Agri-Québec (QC)           Oui              
Assurance stabilisation des revenus agricoles (ASRA) (QC)           Oui              
Honeycrisp Orchard Renewal (N.-E.)             Oui            
Beef Interest Pay-Down Program (N.-E.)             Oui            
Programme de mesures destinées à encourager l'élevage de bétail (N.-B.)                 Oui        
Programme de développement des entreprises (N.-B.)                 Oui        
Programme de prêts pour l'établissement de cultures vivaces (N.-B.)                 Oui        
Programme de prêts pour les nouveaux exploitants (N.-B.)                 Oui        
Garanties d'emprunt – Agriculture (N.-B.)                 Oui        
Prêts directs à l'agriculture (N.-B.)                 Oui        
Programmes
fédéraux
Programme de paiements anticipés (PPA)                          
Programme de mise en commun des prix                          
Loi canadienne sur les prêts agricoles (LCPA) Accessible aux producteurs de tout le Canada par le biais de diverses associations de producteurs ou d'institutions de prêt (sans la participation des gouvernements provinciaux).

Annexe D : Protection des marges des programmes PCSRA/Agri-stabilité

La figure suivante illustre les marges des programmes et les marges de référence pour les années 2003 à 2012 (prévues).

Dans cette figure, les niveaux 1 à 4 sont illustrés, de même que :

La description de cette image suit.
Description - Annexe D

PCSRA/Agri-stabilité

Modèle de base : total pour tous les secteurs

Cette figure présente les marges des programmes et les marges de références de 2003 à 2012 pour les producteurs ayant reçu un paiement et ceux qui n'en ont pas reçu.

Les paiements moyens reçus selon les divers niveaux ont marqué une tendance à la hausse relativement stable, passant d'un peu plus de 60 000 $ en 2003 à un peu moins de 80 000 $ en 2012.

Le niveau 3 présente la surface la plus large sous la ligne des paiements cumulatifs, suivi par le niveau 2.

La marge de référence moyenne pour les producteurs ne recevant pas de paiement et ceux qui en reçoivent accuse une tendance à la hausse dans les deux groupes. Les producteurs n'ayant pas reçu de paiement ont eu des marges de référence plus élevées que ceux qui en ont reçu (respectivement 12 000 $ contre 100 000 $ en 2012).

Source : Administration des programmes d'AAC et prévisions d'AAC

Annexe E : Bibliographie

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